论法治思维在依法治国战略中的作用

一、法治思维与依法治国的内在联系

在第十一届三中全会以前，中国法治建设遭到严重破坏，法制几乎荡然无存，在人们的思想中法治沦为空谈。十一届三中全会中邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针为中国法治建设拉开帷幕。十六大更是把“依法治国”确定为中国法治建设基本方略。从“人治”到“法治”，中国30多年来的法治建设，不断推进依法治国基本方略，并取得了举世瞩目的成就。“法治”开始以一种社会理念渗入人们的生活，注入人们的思维。再随着中国市场经济的不断繁荣和发展，法律思维渐渐成为经济主体保护自己的工具，法律思维初见雏形。

（一）法治思维与依法治国的涵义

法治思维就是把法治运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的理性思考方式。

法治思维的深入一般可以分为四个层次。首先是认知判断层次，即运用法治的概念原理对社会生活中的种种问题进行认识并得出初步判断的层次。人们根据法律对社会中的一些行为或现象得出是否合法的判断。再是逻辑推理层次，即运用法治原则、规范对问题进行分析判断、综合推理，并得出结论乃至解决办法的层次。这一层次是一个“用法”的层次，表明人们开始懂得通过法律的途径解决纠纷，实现自身权益。然后是综合决策层次，即在前述法律性的认知判断、分析推理的基础上，还需要结合其他因素，进行综合性衡量，并作出符合法治要求的决策。这一层次更多得体现在法治主体上，国家权力机关及行政机关领导干部在法律赋予的权力范围内，结合时代特点，制定和完善法律法规，解决法治建设中的新问题。最后是建构制度层次，即在前面三个层次的思维基础上进一步深化、抽象，从而能够通过建构或改革法律制度对更宏观的问题提出长远的解决方案。这是最高层次的法治思维，是党和国家构建社会主义法治国家的法治思维。

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，也不因领导人看法和注意力的改变而改变。

依照宪法和法律规定开展国家建设工作是依法治国的精髓所在。国家权利属于人民，依法治国是人民当家做主的保障。它强调法律面前人人平等，人们有同等的权利运用法律，保障自身合法权益；也只有切实保障法律面前人人平等，人们的呼声才有可能被实现，人们才能真正通过法律途径解决问题。其次，依法治国强调法律权威，法律作为一种行为准则，判案依据，对人们的行为有规范性、指引性、和可预测性作用，维护法律权威，才能让人们通过法律了解什么可以做、什么不可以做。最后，依法办事是依法治国的基本要求。依法治国更强调行政机关、司法机关等掌握社会管理权力的机关在落实具体工作时需要依法办事。严格按照法律依据、法律程序开展工作；要求行政机关及司法机关工作人员具有法律素养，时刻了解法律赋予的权力和义务。

从法治思维及依法治国的内涵可以发现其内在密不可分的联系。依法治国所强调的三重内涵中，需要法治思维的支撑：需要人们了解自身的权利与义务，维护自身权利、履行义务的同时尊重他人的权利；需要人们了解法律知识，相信法律，在遇到问题时通过法律途径解决，同时以法律规范判断自身行为的合法性，指引自己的行为；也需要行政、司法主体及权力主体严格按照法律规定执行法律，开展工作，法无授权不得为，严格遵循法定程序，维护法律权威。另一方面，法治思想需要依法治国的落实，以保障法治思维在解决问题、处理纠纷及经济政治生活的的可行性。

（二）伴随依法治国的成就，法治思维逐步扩散

依法治国的根本是依宪治国，自1979年宪法第一次修改以来，1982年再度宪法进行修改，此后为适应社会发展，解决新的社会矛盾，又再出台了宪法修正案。宪法的修改与完善，为依法治国提供了根本依据，成为依法治国的根本保障。同时，宪法的修正表达了全国人民对加强民主法治建设的共同心愿，由此看出，人们开始意识到法律的人民权力的保障作用。

2000年通过的《中华人民共和国立法法》，第一次从立法的角度规范立法活动。健全立法机制。因为，改革开放以来，中国社会主义建设取得全面发展，经济成就更是突出。但在社会主义市场经济建设过程中却出现许多新问题，新类型的纠纷越来越多。由此人们意识到只有不断修改法律，才能适应新时代的新问题；唯有健全法律制度，才能保障新形势下自己的合法权益。另一方面，在依法治国基本方略的实践中，需要做到有法可依，才能保证社会经济秩序的稳定，促进社会发展与进步。《中华人民共和国立法法》是在依法治国的呼声中诞生的，是人们对依法治国需求的产物，同时也是人们法律思维日渐形成标志。

伴随着依法治国的不断深入，法治思维在无形之中开始形象着人们的生活，影响着人们价值判断与思维方式。又如：从《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布至今，民告官成为可能。面对行政权力机关，人们不再是逆来顺受的软弱百姓，今天人们逐渐形成运用法律维护自身权益的观念；通过行政诉讼法监督政府，促进政府依法行政。改革和完善律师制度也是依法治国下的法治产物，律师行业的兴起与规范化，从侧面反映出人们对法律的需求，反映出人们“用法”思想的不断加强。

其实，法治思维就是把法治运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。

（三）当前我国法治思维与依法治国的问题所在

中国法治建设30年中，依法治国方略的成就大家有目共睹。但是，在依法治国的具体落实过程所存在的问题也让大家司空见惯，尤其是随着时代的进步，新问题、新矛盾的不断出现，更让依法治国逐步暴露其问题所在。作为法治思维的推动力及保障，依法治国的缺陷问题严重制约着法治思维的发展；而法治思维的受制也加大了依法治国实现的难度。当下，我国实现依法治国方略与推进法治思维过程中仍存在一下问题：

1、法律制度不尽完善

十一届三中全会后，我国加大了法治建设的力度，相继出台了《中国人民共和国刑法》修正案、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规，我国立法以前所未有的速度和规模发展。但在法律实施的过程，却也暴露了法律制度的不尽完善。如：许多法律法规的制定和表述过于笼统，法律本身的逻辑结构不够严密，有些条文规定行为模式却没有规定法律后果，导致法律在执行的过程中缺乏可行性。在法律系统内部，由于立法活动的协调性与监督不够，导致法律法规中的内容存在过时和相互抵触的情形，甚至经常出现上位法与下位法相冲突，法律规范与法律原则相冲突，法律法规与实施细则相冲突。因此，法律体系中出现了“断层”和“缺项”，严重损害了法律的规范性与可执行性；助长了法律在执行中的漏洞，让规避法律者有机可趁，滋生执法者越位、缺位，甚至贪赃枉法；损害了法律在人们心中的公信力，丧失了法律的指导性意义。法律制度的不完善，使依法治国在落实中变得有法难依，甚至无法可依。在思想上，人们也难以以法律标准判断自身行为合法性。

2、依法治国方略实施不够彻底，制约法治思维

依法治国方略的根本目标是保障人民当家做主，这需要以依法治国保障国家权力机关行使人民权力，监督党、政府及司法机关等是否依法执政、依法行政、依法审判。但现行的法制体系却难以保障依法治国的具体落实，导致依法治国方略的实施难以彻底。这主要表现在：一是党政关系的制度化、规范化不足，在遇到法律和党的新政策发生矛盾时，往往忽略法律权威。二是监督体系的不完善，本行政机关与司法机关应是由国家权力机关产生并接受监督，但人大对行政机关与司法机关的监督力量微弱；司法机关对行政机关本也存在监督作用，但司法行政化却严重制约了其监督作用。在很长一段时间里，人们对于行政机关的违法行为只能忍气吞声，直到媒体监督的出现。然而媒体本身的缺陷性也给法律权威带来了挑战，使人们在信与不信中难以选择。法律的公正性、权威性和可行性在人们心中大大问号。依法治国的不彻底，在思想上深深地影响了人们对法律及司法机关的信任度。

3、封建思想与公民法律素质不高，阻碍依法治国的实现

我国有着两千多年的封建专制历史，人治思想还深深地影响着广大人民群众和行政、司法官员。另一方面，我国公民中还存在文化水平偏低，法律知识缺乏；与学法、懂法、知法、用法的差距还很远；民主意识与法制观念还有待提高。甚至在领导干部和执法人员中也严重存在不懂法律、不学法律、知法犯法、徇私枉法等与依法治国背道而驰的现象。可见，从人治到法治的转变是一个非常艰难复杂的过程，从人治思维过度到法治思维需要从领导者到人民群众的深层转变。要更好地实现依法治国，从根本上还需要解放人们的思想，进一步推进法治思维，才能真正实现以法律思维指导建设、指导改革，实现依法治国。

二、进一步落实依法治国基本方略，推进法治思维

全面落实依法治国基本方略，就是要求国家生活、社会生活的基本方面都纳入法律的轨道，接受法律的调控和处理。依法治国作为法治思维的根本推动力和基本保障，只有依法治国才能让法治的阳光普照大地，让人民沐浴在法律的光芒之中，接受法治思维，让法治思维深入人心，成为人们生产、生活、发展的思想指导。

随着社会的飞速发展和进步，社会结构和社会利益关系日趋复杂化，国家和社会生活的各个领域越来越需要运用法律手段进行组织和调控。法律不再是单纯的解决纠纷和维护社会治安的手段，而成为组织和改革社会的重要工具。法治国家的形成过程，其实就是法律功能日益扩展，并且大规模地向社会结构的各个方面和层次渗透的过程。缺乏意识形态的指引，法治便难以在人们思想形成一种思维模式，推进法治也会屡屡受阻。

法治思维作为意识形态层面的产物，首先需要一定的物质基础。意识总是物质的反映，而法律思维便是依法治国巨大成就的反映；而要更好地建设法治国家，同样需要意识的指导。因此，要推进法治思维需要进一步落实依法治国，让法治思维在依法治国的进程中不断繁荣发展，成为中国改革与发展中强有力的指导思想。

进一步落实依法治国基本方略需要依照“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，从立法、行政、司法角度进行制度完善，在制度上、实践中全面落实依法治国；在教育上加强法治思维建设。

（一）加强立法工作，完备法律体系
加强立法工作，是依法治国、建设社会主义法治国家的前提。改革开放以来，我国立法工作取得了突出成绩。但也必须看到，我国改革和发展已经站在了新的历史起点上，立法工作依然面临着十分繁重的任务；而且，法律体系内部也存在许多的自相矛盾，法律规范不完备的情形。在有法可依的要求下，立法工作需要立足经济社会发展中的突出矛盾和问题，需要进一步增强立法工作的计划性、针对性和可行性。因此，在立法工作中，需要注重三个方面：

1、科学安排立法项目，注重社会管理、公共服务和人民群众普遍关注、社会反映强烈的热点问题的立法。立法的目的是为社会问题及矛盾的解决提供法律依据，因此，立法项目需要从国家利益出发，实际出发，充分考虑，统筹安排。在经济迅猛发展，社会矛盾日渐突出的今天，提取出：城乡差距、收入分配不平衡、环境污染、贪污腐败、社会道德失范等突出问题，用法律的形式对其加以规范，在社会新问题中同样做到有法可依。

2、严格遵守立法工作程序，注重立法体制和立法工作制度的完善。严格依据《中华人民共和国立法法》开展立法工作。为适应瞬息变换的社会发展，立法法赋予全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会以立法权的同时，还赋予国务院制定行政法规，地方人名代表大会制定地方性法规及地方政府制定地方性规章的权力。其目的是及时修正法律与社会发展相不适应的地方。同时，立法法也规定了不同法律之间的效力问题，以避免法律内部结构的相互抵触。严格遵守立法法，遵守立法程序，规范立法工作制度，才能在依法治国中“解决依据什么法”的问题。

3、注重人们的立法参与度，扩大立法工作的公众参与；通过组织听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛听取社会各方面的意见和建议，提高立法质量。建设法治国家，实现依法治国都是为了实现人民当家做主。人民利益是立法工作开展的核心，把握最广大人民的根本利益，才能立“良法”；依法治国中的“法”才更具权威与公信力。

拥有法治思维，首先是要拥有法治，拥有法律。加强立法是实现依法治国的第一步。在这样的前提下，法治思维才有可能发展。

（二）提高行政执法水平，加强执法监督

提高行政执法水平，加强执法监督是有法必依，执法必严的内在要求。各级政府部门需要加快推进依法行政、建设法治政府的进程，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。政府的组织、政府的权力、政府的运行、政府的行为和活动，都要以宪法和法律为准绳，并受到宪法和法律的规范和约束。

目前，我国政府在依法行政方面还存在许多不足，导致政府公信力下降，法律权威失守，其中最主要的原因是行政权的膨胀。“行政肥大”的权力结构滋生了层出不穷的非规范行为，“有法不依，执法不严，违法不究”的现象频繁。使法律有效性受到严峻挑战，致使人民对法律是实施存在疑问，也难以把法律作为自我保护的屏障。因此，落实依法治国基本方略，亟需政府加快提高行政执法水平，亟需建立完善的法治监督体系。

1、提高行政执法水平需要提高行政机关工作人员的法治水平。要做到依法行政，首先需要解决政府工作人员不知法的问题。在政府公职人员队伍进行法制教育，规范行政程序，让行政人员运用合法性与合理性的判断标准检验自身行为。然后是提升政府工作人员的法治素质，让法治思维在执法工作中充分体现。加强政府工作人员的思想道德建设，认识到行政权力与责任的同等行，了解“官与民”的鱼水关系。从而使行政工作在法治思想的推动下，提高行政管理水平。

2、需要加强行政务公开与政机关的内部监督与政务公。政府行政工作的主动公开可以让群众更了解政府工作，消减群众对政府工作的不理解。加强内部监督是行政机关内部系统优化的重要方式，是清理行政机关内部污垢的有效办法。目前，我国行政监察实行双重制领导，再加上实际上行政监察机关与党的纪检部门合署办公，行政监察机关实际上是三重领导。结构上的多重领导导致功能上的交叉重叠，导致行政监察低效，无法适应法治政府建设的客观要求。阻碍法治思维的推进，在于依法治国的落实不够彻底，在于行政机关的法治建设不够完善，而内部法治建设的完善除了法律法规等制度保障外，很重要的一点还在于行政权力的监督。完善行政机关内部监督，使行政机关工作符合法律要求，符合法定程序，才能真正实现依法治国。

3、就是健全法制监督体系。法制监督体系除了上述提及的行政机关内部监督外，还包括国家权力机关的监督和司法监督，以及媒体监督等人民群众的监督。日下，我国在法制监督体系中所存在的问题包括：第一，国家权力机关的监督不到位，人大代表自身对肩负的监督责任还欠重视；第二，司法机关行政化严重，司法监督受行政权力阻扰；第三，对媒体监督的过于依赖，使媒体自身的缺陷影响了人们的思维判断，阻碍法治建设。这些问题在影响依法治国方略落实的同时，在思想层面影响着人们对法律的信任度，阻碍人们以法律作为行为判断的准则和作为维护自身权益的保障书。对此，在落实依法治国方略的过程中需要完善法制监督体系，需要：第一，保障国家权力机关对依法行政的监督地位，完善人大代表对行政权力机关监督的法律制度。另一方面，加强人大代表的法治思想建设，提高人大代表的法治素质和法律知识水平。使国家权力机关可以及时发现行政机关工作中的不合法、不合理之处，并通过制度保障督促行政机关撤销违法行政行为，改正行政工作中的不足。第二，司法监督的去行政化，实现司法监督的独立性。我国司法受行政干预现象的频繁出现，使“民告官”出现立案难，审判效率低，审判结果不公正等现象。在出现行政机关违法行政、执法不严等行为时，百姓却诉苦无门，助长违法不究行为的发生。面对行政诉讼难、信访难，百姓互听发出“法律无用”之声。也因此，社会公众事件，报复社会事件等与法治国家相违背的事件一再发生，破坏社会法制建设。对此，只有加大司法监督的打击力度才能在法律的最后一道防线上保障人民权益，维护法律的公平公正；只有通过司法制度改革，让司法拖拉，脱离行政权力的制约，才能真正实现司法监督的独立性，保证行政违法行为可以“违法必究”，保障依法治国的顺利实施。第三，加强对媒体的监管力度，尤其在涉及法治建设方面应避免媒体报道的捕风捉影，为迎合观众口味而肆意报道行政机关违法行政，误导群众的判断。当然，其他监督途径的健全也有益于规范媒体监督。

行政水平的提高，行政监督的完善，维护了法治政府的公信力，与法律的权威，保障了依法治国方略的实施。让人们在依法治国中知道更多法律知识，更相信法律，更懂得“信法、用法、守法”，用法律思维解决问题。

（三）推进司法制度改革，健全司法制度

健全司法制度是依法治国的最后一道保障，当违法犯罪出现时，司法成为了维护法治的最后一道防线，我们只能用“违法必究”来保护被侵犯的合法权利。但当今常常出现的不公正、不合法、不合理的司法行为使法治在最后一道程序上“漏了网”。司法制度的不健全，同样难以让依法治国落到实处，也让法治思维的形成缺了底气。因此，落实依法治国基本方略还需全力推进司法制度改革，健全司法制度：

1、司法主体自身法治素养的提高

公正司法是健全司法制度的首要目标，而司法者自身法治素养的提高，对司法的公正性、权威性实现又具有重大影响。司法工作者的专业法律素养是他们在面对具体案件时，能用自身的专业知识结构结构去分析案件，理性、公正评判案件。因此，我们要不断提高司法主体的自身素养和专业法律知识，发挥法官在具体案件中的主导性地位。另一方面，也只有不断提高司法主体的法治素养，才能改进司法工作作风，是司法工作者做到“忠于职守、真抓实干，勤政廉洁”，通过司法工作者的作用，维护司法公正，落实依法治国。

2、加快司法改革，实现司法权独立

司法行政化现象是导致司法不公正现象的频繁发生的重要因素。司法在财政、人事方面都对地方政府有着严重的依赖性，限制了司法的独立性，一定程度影响着司法的公正。因此，要改变司法行政化，需要把司法权从行政权中独立出来：1、改变司法依附于行政的地位，需要使司法机构在经济上独立，保障司法机关有自己的财政收入和国家财政的充分支持，使司法机关在经济的保障下充分发挥自身的职能作用。2、司法工作人员的编制改革，结合我国国情制定一套司法人员编制独立于行政编制的运行方式。3、鉴于地方保护主义也是制约司法公正的又一重要方面。为避免地方保护主义，可以使司法机关远离同级政府和人大，强化司法的监督功能。实现了司法权独立，在依法治国的落实中，法治才能从根本上脱离行政权，扭转“既当运动员又当裁判”的现象。

3、完善司法腐败监督机制

在司法实践中，为了防止司法腐败问题的严重恶化，必须对司法进行必要的监督。因此需要从法治监督机制上实现对司法的监督，树立权威监督，极具公信力的监督。主动公开是防止司法腐败、促进公正廉洁的良药。首先，需要公开审判，坚持公开审判的法律原则，保障人民的知情权。再者，要坚持把司法活动的各个过程和环节置于人民群众和社会的监督之下，使法官活动严格处于监督之中，防止暗箱操作。

4、保障司法活动程序正当

司法正内在的包含着实体的公正和程序的公正，程序公正是保障实体公正的前提和基础，因此，在司法审判过程中，正当程序的遵守对于实现司法公正具有重要作用。程序公正，需要诉讼制度的完善。在诉讼程序中保障公民的合法权利。正当法律程序可以使法官始终遵循着理性的程序进行司法行为，使行为的进行有固定的程序保障；使依法治国的落实不单依靠实体法，更依靠程序法；达到提高法律的指引性作用。

推进司法改革的过程，一方面是落实依法治国的过程；更重要一方面是树立司法权威、法律权威的过程，是一个让法治思维深入人心的过程。某种思维的缺乏，往往是因为这种思维方式的运用机会少或运用成效低。司法制度的健全，使生活中法律发挥了极大的作用，法治思维这一思维方式便能得到更广泛的运用。

依法治国方略在落实的每一步都为法治思维的发展提供了可能性，推动法治思维在人们思想中的形成。依法治国的落实过程，亦是法治思维的发展过程，二者同在我国的法治建设中相互依存，相互促进。

（四）加强教育，推进法治思维

加强法制宣传教育，培养公民法治思维。利用法制宣传教育的新途径、新形式，如：运用报刊、广播、电视、互联网等多种传媒；组织各种法制宣传教育活动，增强法制教育的科学性、准确性，防止片面性。

1、突出抓好宪法及法律的宣传教育，增强人民群众的法律意识，自觉维护法律权威。加大有关经济社会发展的法律法规、规范市场经济秩序的法律法规以及与人民群众生产生活密切相关的法律法规的宣传力度，让全民守法成为指引人们生产、生活的思维模式。

2、强化权利义务观念的培养，既要增强人们的民主意识和权利意识，也要增强法治意识和义务意识。具体包括：公民在法律面前人人平等，任何人都没有超越宪法和法律的特权；坚持权利和义务相统一，权利的行使不得损害社会公共利益和他人的合法权益；国家保护合法的权利；国家提供权利的保障、救济和保护。只有让每个公民都树立了正确的法制观念，自觉在法制框架内行使权利、履行义务。

3、尤其注重领导干部及国家工作人的法治教育。在国家工作人员队伍中强化“法无授权不得为”的执法思维，通过加强监督与法制宣传，提高执法工作者的法治水平。真正做到“提高领导干部运用法治思维与法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定能力。”

三、依法治国与法治思维并驾齐驱

依法治国与法治思维主宰着法治建设宏观与微观的两大方面[1]。在中国法治建设中，依法治国作为一道不可动摇的方针政策，实现着中国法治社会的建立；而法治思维则作为一种意识形态，指引着中国通往法治的康庄大道。

（一）新形势下的依法治国方略

中国法治建设已初见成效的今天，30年的依法治国已经给我们带来了法治思维。十八大对“法治思维”的提出从反映了法治思维对未来我国建设与发展的重要性；依法治国基本方略作为我国法治建设的重要战略也需要法治思维的指导。如今，很多人的思维中都拥有对“法律至上、科学立法、严格执法、公正司法、保障人权、全民守法、法律面前人人平等”[2]的诉求；另一方面，我国也将面临更复杂的社会环境，法治建设也将遇到更多新的挑战。因此，在这样的法制新形式下，依法治国方略的更进一步落实，必须以法治思维为指导思想。

（二）新形势下的法治思维

未来持续的依法治国与法治建设也必将给法治社会带来更完备的法律思维。十八大所提出的“以法律思维指导改革”，是要求我们要用法治思维指导法治建设，以法治思维继续深化依法治国方略，以法治思维为依法治国赋予更深的内涵。法治思维在依法治国的开启中酝酿，在依法治国的推进中发展，也将会在依法治国的全面实现中繁荣。现在，我国的法治建设已经到了全面实现依法治国的阶段，在此阶段更需要法治思维与依法治国的相互促进。

因此，未来中国法治建设需要依法治国与法治思维在具体落实办法与指导思想两方面并驾齐驱；以法治思维促进依法治国的实现，以依法治国的最新成果丰富法治思维的内涵。

结语

从人治到法治的转变是一个非常艰难复杂的过程，从人治思维过度到法治思维需要从领导者到人民群众的深层转变；需要依法治国的不断深入，才能从根本上解放人们思想，才能真正实现以法律思维指导建设、指导改革。依法治国作为法治思维的根本推动力和基本保障，只有依法治国才能让法治的阳光普照大地，让人民沐浴在法律的光芒之中，接受法治思维，让法治思维深入人心，成为人们生产、生活、发展的思想指导。在未来的社会主义建设与法治建设，我们需要用法治思维指导改革与发展；让法治思维在依法治国基本方略的实现发挥重要作用。