加强农村基层民主法治建设，夯实社会稳定的群众基础

　　社会管理是一个系统工程，需要通盘考虑，各司其责，全面发展。在我国，农业是第一产业，农民是最大群体，农村是社会稳定的根本基础，农村社会管理更是中国现代化发展的一个重要社会因素，是社会管理的重中之重。深刻认识新形势下密切联系农民群众、加强农村基层民主法治建设的重要性和紧迫性，扎实推进农村社会管理创新，全面提高农村社会管理的科学化水平，是构建和谐社会的重大工程，也是全社会加强和创新社会管理的重要支柱。本调研报告主要立足于我市农村基层民主法治建设的实际，从考察近年来我市基层法院审理各类涉农村案件的基本情况及农村社会管理创新视角下的司法需求入手，分析当前农村基层民主法治建设中存在的主要问题，提出新形势下司法服务农村社会管理创新的对策和建议，以求促进农村基层民主法治建设的发展，夯实社会稳定的群众基础。

　　一、近年来全市基层法院涉农村案件的基本情况

　　2009年至2012年上半年，全市基层法院共审结各类涉农村案件10859件。其中，刑事案件1116件，占10.3%，涉及的犯罪类型有：故意伤害、贪污、盗窃、聚众斗殴、滥伐林木等;民商事案件9673件，占89.1%，主要涉及的纠纷类型有：土地承包合同、婚姻家庭、民间借贷等;行政案件78件，占0.7%，涉及的行政机关有：国土资源局、林业局、县镇政府等，具体行政行为有：征收、征用、山林权属确权纠纷等。通过调查发现，近年来我市基层法院涉农村案件主要呈现以下特点和发展趋势：

　　(一)主要集中在经济较为落后的偏远地区。在我市八个县(市、区)中，怀集、广宁、德庆和封开属于经济相对落后的山区县，2009年至2012年上半年上述四个县的法院共审结各类涉农村案件6954件，占全市基层法院审结涉农村案件总量的64%。因此，在我市农村基层民主法治建设过程中，要注意因地而异，区分不同的区域进行针对性的农村管理和法治建设。

　　(二)各类涉农村案件总体呈上升趋势。2009年以来，涉农村刑事案件逐年增多，2011年比2009年增长了13.5%;涉农村民商事案件、行政案件以及涉农村案件总量，除2010年增幅较大外，2011年虽然比2010年有所下降，但仍然比2009年分别增长了18.2%、17.4%和17.7%，而且2012年上半年的涉农村案件总量也超过了2010年的二分之一。因此，从总体上看，近年来全市基层法院审结的各类涉农村案件呈上升趋势，农村基层民主法治建设不容忽视。(见下表)

　　近年来全市基层法院涉农村案件情况一览表(单位：件)

　　(三)涉农合同纠纷和农村婚姻家庭纠纷成为涉农村民商事案件的主要形式。随着农村经济的迅速发展和农民法律意识的提高，民间借贷、农村土地承包等经济行为逐渐增多，婚姻家庭纠纷也不再是难以启齿的“家门丑事”，而是趋向于法律途径解决。2009年以来，全市基层法院共审理各类涉农合同纠纷案件3706件、农村婚姻家庭纠纷案件2016件，分别占涉农村民商事案件的38.3%和20.8%。在各类涉农合同纠纷案件中，以民间借贷合同纠纷和农村土地承包合同纠纷为主，其中民间借贷合同纠纷2098件，所占比例最高，达56.6%;农村土地承包合同纠纷417件，占11.2%。

　　(四)因家庭矛盾、邻里纠纷、生活琐事等引发的农村故意伤害案件时有发生。随着农村生产经营方式和利益格局的变化，农村地区因家庭矛盾、邻里纠纷、生活琐事等引发的恶性伤害案件时有发生。2009年以来，全市基层法院共审理涉农村故意伤害案件180件，占涉农村刑事案件的16.1%，其中“民转刑”案件61件，占33.9%。

　　(五)因农村土地权属争议引发的行政案件成为涉农村行政案件的主要形式。土地是农村赖以存在的基础，随着农村人口的增多，农村人多地少的矛盾日趋突出，农村土地权属争议也成为引发各类案件的主要成因。2009年以来，全市基层法院共审理因农村土地权属争议引发的行政案件59件，占涉农村行政案件的75.6%。

　　二、当前农村基层民主法治建设中存在的主要问题及原因分析

　　(一)农村金融借贷管理方面

　　由于农业生产和家庭生活的需要，农村金融借贷行为较为多见，当前的农村金融借贷纠纷案件也主要集中在农村民间借贷和农村信用合作社借贷。随着农村经济进一步发展，将会有更多信贷资金和社会资金投向农村，规范和引导农村金融借贷管理，防范和化解农村金融风险，应当摆在重要的位置。

　　1、陈年旧案债务人缺位。农村金融借款案件超过还款期限的不在少数，由于部分当事人早已外出务工多年或者远嫁他乡且杳无音讯，受诉讼时效的限制，给金融机构资金的安全回收带来困难。

　　2、无担保债务案结难执行。农村金融借贷不少采用信用贷款的方式，这类借款案件往往都是事实清楚简单，法律关系明确无争议，但这类借款缺少相应的担保，相当部分的贷款人是无固定收入，无固定存款，无固定财产(房子多为土瓦房或只有唯一的一套住房)的典型“三无人员”。此类借款案件法院审理较为简单，但是执行难度很大。

　　3、帮贷借款现象多见。在农村金融借贷案件中，存在不少帮贷借款现象，即贷款农民为了自己的亲戚朋友，以自己的名义向银行贷款后交由后者使用。由于知识文化水平较低，他们往往认为，帮亲助友的借款应该由使用者偿还。一旦使用者因各种原因不能偿还的时候，贷款农民将面临银行的追诉。

　　(二)农村集体土地管理方面

　　随着农村经济的迅速发展，城市化速度的加快，农村人多地少的矛盾日趋突出，农村土地纠纷由于涉及人数较多，容易引发群体性事件，已经成为农村经济发展和社会稳定的突出问题。

　　1、农村宅基地的管理问题。一是农村宅基地房屋登记还存在一些历史遗留的问题，往往容易造成政府部门在作出确权决定时认定事实不清、证据不足。如有的农民要求登记发证的房屋是在规划法实施前所建，还有的是解放前所建，因年代久远没经规划审批。二是农村宅基地流转存在问题。如城市居民购买农民房屋的现象比较普遍，随着房价的快速上涨，出卖房屋的农民要求确认房屋买卖合同无效的诉讼屡见不鲜。我国《土地管理法》等法律法规明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但现实中因宅基地使用权的审批不严、非法买卖以及婚嫁、继承等原因导致的“一户多宅”现象严重存在，从而导致一些农村宅基地利用率较低，宅基地闲置情况出现。三是违章建房问题突出。由于宅基地审批把关不严、部分农民不按规划建房等原因，现实中存在规划审批、图纸设计和房屋测绘对房屋建筑面积计算的口径不一致的情况，因农民建房引起的相邻关系、排除妨害等纠纷不在少数。

　　2、农村土地征用引发的矛盾问题。一是一些农民认为征地补偿标准偏低，不能弥补失地的损失，对土地征用持抗拒心理;二是农民土地被征用后的有关收支帐目及安置赔偿、公布征用款数额、分配方案等政策不够公开透明;三是拆迁处理不当引发失地农民和拆迁人员发生冲突而容易酿成聚众扰乱社会秩序罪、故意伤害罪等刑事案件的发生。四是由于法律对农村土地补偿费用分配方法不明确，容易导致土地补偿费用分配制度不统一、补偿费用少发等现象的产生。司法实践中，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女等处理不当。

　　3、农村土地承包的管理问题。一是个别村干部法律意识缺失，存在独断专行的现象。如村民自治组织换届后，新的村委会推翻旧的村委会签订的土地承包合同而引发的纠纷，在农村土地承包合同纠纷案件中较为常见。二是存在合同主体不适格导致土地承包合同无效的现象。如陈某与德庆县官圩镇金西村委会签订的《竹山承包合同》承包期满后，由该村支部书记谢某与陈某订立《续包合同》。后金西村委会又与李某签订承包合同，将该林地发包给李某承包经营。经法院审理认为，谢某代表金西村委会与陈某订立的续包合同，只有谢某的签名，没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，该合同的订立违反了《农村土地承包法》规定的民主议定原则，应当认定无效。

　　(三)农村集体财务管理方面

　　2009年以来，全市基层法院审理的因农村组织财务管理不完善导致的村组干部利用职务之便挪用公款等经济犯罪案8件15人，涉及犯罪金额140万元。在司法实践中发现农村集体财务管理存在不少漏洞和安全隐患，农村集体财务管理亟待进一步加强。

　　1、村级财务管理不规范。有些村委连基本的帐务都没有建立，村委在直接掌管村民各项利益的同时却没有受到有效监管。这直接导致近年来村委干部在履职过程中，常常出现侵害村集体财产和补偿救助款项、收款入不敷出、违规提款、骗领各类专款和补偿款项等违法犯罪行为，损害农村集体和农民的利益。如原端州区某村委党支书、村委会主任朱某伙同村委会副主任邓某、治保主任郑某等人，利用职务之便，采取虚构支付迁改供电线路费用、鱼塘补偿款等名义先后侵吞农村集体收入86.5万元，最终被法院以职务侵占罪分别判处有期徒刑。

　　2、农村集体财务管理制度落实力度不足。如公款私存的问题、违反审批权限和审批程序的公款借用问题等，一般村组财务管理制度中都有禁止性规定，但从司法实践中看，落实得并不好。农村集体财务管理制度的执行监督机制需要进一步健全和加强。

　　3、农村集体财务监管存在漏洞。目前我市实施的“村账镇代理”、“组账镇代理”以及“村务公开”等制度，仍不能有效防范村组公款被私借、挪用等问题。由于公款私借、公款挪用不属村组开支花销范畴，一般不会记入会计账目，而镇街会计服务中心一般只注重审核村组的账、票，忽视核对银行账面余额和现金余额，村务公开一般只公布开支事项而不公布公款借用情况，导致公款私借挪用问题难以被发现。

　　4、农村集体财务人员素质较低。主要表现在财务管理的职业素质较低，缺乏财务管理的责任和风险意识，财务管理的随意性大，个别面对熟人和村组领导不能坚持原则。

　　(四)农村婚姻家庭管理方面

　　在现实生活中，家庭是社会的基本组成单位，婚姻家庭关系到社会的和谐稳定，在农村基层民主法治建设中应当加强对农村婚姻家庭的管理，促进农村社会的和谐稳定。

　　1、农村婚姻法律法规的宣传力度不够。一是部分村民存在事实婚姻的情形，到了小孩子入户、调整土地、外出务工等应急应需事务时才补办结婚手续。二是在农村不少人在结婚登记时因男女一方或双方未到法定婚龄，隐瞒或虚报年龄。三是有的当事人并非出于自愿的情况下结婚，违反了婚姻法关于婚姻自由、结婚必须男女双方完全自愿的规定，形成可撤销婚姻案件。

　　2、农村婚姻管理不够规范。一是农村婚姻登记档案管理存在不规范的现象。如婚姻登记资料不齐、丢失、毁损，未按档案管理要求归档或编号和装卷，年龄与居民身份证不一致等问题。由于农村婚姻档案管理不规范，给婚姻当事人无法弥补的损失，给人民法院立案和查阅档案造成极大的不便。二是由于乡镇婚姻登记员业务素质参差不齐，一些婚姻登记员忽视婚姻法中的有关规定，在婚姻当事人缺席的情况下予以登记，存在一方当事人冒领结婚证的违法登记现象，导致重婚案件时有发生。

　　3、农村家庭赡养及纠纷问题突出。一是部分农村家庭经济条件很差，子女经济困难，确无能力赡养。二是农民养老难以保障，农民的养老起步待遇仅为每月几十元，与生活水平差距很大。三是分家不均或者婆媳矛盾导致家庭纠纷的发生。在农村，老年人大多在子女成家后将家庭财产分配给各子女，因为每个人对财产分配标准的理解不同，也就导致了子女之间以及子女与父母之间的矛盾冲突。另外，婆媳、妯娌之间的矛盾也是农村家庭不和睦的一个因素。如德庆一对妯娌由于平时一些家庭矛盾积怨成恨，弟媳在煎煮中药时下毒杀死嫂子，最终被法院判处死刑缓期二年执行。

　　三、农村社会管理创新视角下的法治需求考察

　　(一)我市法院参与农村基层民主法治建设的实践考察

　　近年来，我市法院坚持能动司法，立足于法院工作实际，以促进三项重点工作为出发点，积极参与农村基层民主法治建设，化解农村社会矛盾纠纷，有力地维护了农村社会稳定和经济发展。主要经验做法有：

　　1、法官驻村。2005年以来，端州区法院派出法官到号称“乱象环生第一村”的下瑶村担任驻村干部。针对该村制度不健全、管理决策不透明、村民参与度与知情度低、民主权利未兑现等问题，在驻村法官的建议和推动下，下瑶村先后修订了村民自治制度，健全了党支部议事规则、村民议事制度和民主管理制度等各项规章制度，以及村务、政务公开制度，确保了各项工作管理办事有章法、行为决策有准则。特别是围绕村财务、物业发包等村民关心的大事，积极引导村民参与民主管理，充分保障了村民行使知情权、参与权和监督权。驻村法官通过帮助修改完善村民自治的规章制度，实现了村务的民主化和公开化管理，重新构建了村干部与村民的信任关系;通过依法为村民完善相关合同，依法化解矛盾纠纷，切实维护了村民的利益;通过以案说法，培育了村民的法治意识。经过近7年来法官驻村工作机制的探索，下瑶村依法管理、按规办事蔚然成风，全面实现了“由乱到治”。

　　2、法官挂点。2010年12月，全市基层法院以人民法庭为平台，选派了109名法官就近挂点全市所有镇街综治信访维稳中心，参与、指导基层矛盾纠纷化解。2011年4月，全市法院科学合理设立诉前联调室，在两级法院和人民法庭设立了27个诉前联调室，进一步扩大了基层矛盾纠纷化解的广度和深度。挂点法官积极配合镇街综治信访维稳中心开展基层矛盾纠纷排查化解，引导农村矛盾纠纷的化解，组织开展上门立案、巡回审判、预约办案等各项司法便民利民工作，应邀对村委支书进行培训和指导等。通过法官挂点和诉前联调的有机衔接，将司法服务农村社会管理的关口前移至基层综治中心和人民法庭，更深入广大农村和贴近群众，从而更好地促进了农村基层民主法治建设。

　　3、巡回办案。今年4月，针对受理的农村金融借贷纠纷案件比去年同期有所上升这一现状，德庆法院组织以调解农村信用合作联社高良信用社提起金融借贷诉讼系列案为重点的专项行动，由该院民事审判庭法官连日深入高良镇各乡村，现场释法说理调解案件。针对农户大多数是早出晚归的特点，办案法官采取灵活多样的下乡巡回办案方式，利用晚上农户在家的时间，主动上门进行调解。经过法官的不懈努力，两天时间共成功调解结案48宗，涉案标的65.3万元。另外，四会法院也开设八小时以外“假日法庭”，对在正常工作时间内不能参加开庭的当事人，经双方协商同意，安排在八小时以外开庭。

　　(二)农村社会管理创新视角下的民主法治需求

　　新理念、新认识是社会管理创新的前提与基础，为了推进农村基层社会管理创新，必须以农村和农民的民主法治需求为关注重点，从农村基层实际情况出发，实现“四民主两公开”(即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务、财务公开)，保障农民的知情权、参与权、管理权和监督权，为社会主义新农村建设营造良好的法治环境。

　　1、提高依法行政意识，强化政府服务农村建设职能。各级政府，尤其是乡镇政府，应当牢固树立依法行政、行政为民的意识，加强自身建设，强调政府在社会主义新农村建设中的作为义务，对于不作为或不当作为者要依法追究责任。同时，应当加强对三农政策的研究和落实，保障涉农资金使用的安全有效。根据我市农村分布的特点，因地制宜，按照不同的经济发展水平和地理位置，制定针对性的农村社会管理措施和经济发展模式。

　　2、加强农村组织建设，切实推行农村民主自治制度。遵循“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求，健全党支部议事规则、村民议事制度和民主管理制度等各项规章制度，以及村务、政务公开制度。加强农村民间自治力量的培养，促进农村社会管理资源的培育和整合，逐步建立农村社会的自治、自律体系，完善乡村自治功能，拓宽村民参与农村公共事务的管理空间。完善农村纠纷解决机制，培养农村仲裁调解人才，充分发挥农村自治组织和人民调解委员会的作用，有效解决村集体内部矛盾纠纷，防止矛盾扩大化。

　　3、注重培养管理，提升村干部整体素质。建立和完善教育培训机制，加强对村干部有关现代农业市场经济、法律法规、实用技术的教育，以及服务群众方面知识技能和思想作风教育培训。建立和完善监督管理机制，加强村干部规范化管理，建立目标责任、确定村干部任期目标和年度目标，强化考核结果运用与规范。建立和完善激励保障机制，充分调动村干部工作积极性。

　　4、完善综合治理，保障农民合法权益。一是以坚持农村信息公开，增加村委工作透明度，稳定和完善承包管理机制;二是切实加强村级财务管理制度，积极推进农村基层党风廉政建设;三是大力发展农村经济，加强技术服务，积极推进基层农业技术改革和创新;四是加大公共文化教育建设，改变城乡文化发展差距，提高农民知识水平;五是加快农村网络信息化建设，形成村村信息共享、治安联防联治;六是深入开展法制宣传教育，不断提高农民的法律意识。

　　四、新形势下司法服务农村社会管理创新的对策和建议

　　人民法院参与社会管理创新，是人民法院解决工作难题、实现科学发展的良好契机。新形势下司法服务农村社会管理创新，要求人民法院始终坚持能动司法，全面贯彻“为人民司法、为大局服务”的工作要求，创新管理理念，全方位服务于农村基层民主法治建设，更好地满足社会稳定和经济发展的需要，为社会主义新农村建设提供有力的司法保障和优质的法律服务。

　　(一)加强对各类涉农村案件的审理工作，为社会主义新农村建设提供有力的司法保障。一是加强农村土地承包、转包、征用、金融借贷纠纷等案件的审理，稳定农业生产关系和生产条件，保护各种形式的农村经济规模化经营，保障各项惠民政策的落实，切实保护农民的合法权益。二是积极慎重地化解农村各类民间纠纷，尤其是相邻关系、排除妨害，以及婚姻家庭、继承、赡养纠纷等案件，维护农民之间和谐、和睦的社会关系和家庭关系，防止“民转刑”案件的发生。三是妥善处理涉及农民工权益纠纷，促进农业剩余劳动力转移，依法快审、快结、快执拖欠农民工工资纠纷、劳务纠纷和工伤赔偿纠纷等案件，切实维护农民工权益。

　　(二)推进多元化纠纷解决机制及时化解农村矛盾纠纷，切实维护农村社会的和谐稳定。一是充分发挥调解程序简便、快捷、不伤和气、履行率高等优点，注重发挥人民陪审员、村干部、当事人亲属的作用，把调解原则贯穿于审判执行全过程，根据农村生活习惯和地理位置因时、因地制宜，实现调解工作在理念、程序、时间和方法上的新突破，切实做到案结事了。二是积极推进多元化纠纷解决机制，大力推行诉前联调，建立健全由政法机关、行政执法机关、村基层组织等部门组成的矛盾纠纷调解网络，加强对人民调解工作的指导与衔接，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机衔接和良性互动。

　　(三)落实司法为民举措纾解农民困难，切实维护涉诉农民的合法权益。一是积极推行便民诉讼措施。针对当前农民由于受文化层次、法律素养等诸多因素的影响，不懂得利用法律的手段及时有效地保护自身合法利益的情况，建立完善导诉制度、诉讼风险告知制度等，大力推进司法公开，努力实现诉讼便民化、快捷化，使当事人更加理性、更加充分地行使好诉讼权利。二是要对农村弱势群体加大司法救助和法律援助的力度。目前农村地区由于社会保障体系尚不够健全，因疾病、天灾、意外事故等原因导致的困难农民仍有存在。对于这部分确有困难的弱势群体，尤其是要求赡养的老人、请求抚育的孩子和追索报酬的农民，依法减、缓、免交诉讼费，加大司法救助力度，切实维护农民的合法权益，纾解农民困难。三是大力推行巡回办案。对行动不便、交通不便的农村当事人，大力推行巡回办案活动，本着便民利民的原则，灵活安排开庭时间，深入案发地开庭、调查，尽量减少农村当事人往返奔波，减轻农村当事人负担。

　　(四)强化能动司法理念推动农村社会管理创新，更好地服务于新农村建设。一是加强农村地区未成年人犯罪预防工作，坚持对失足青少年进行回访和帮教，依法妥善处理涉及农村地区未成年人权益的抚养费、婚姻家庭纠纷等案件，进一步优化农村地区未成年人的成长环境，依法维护农村地区未成年人的合法权益，特别是充分保障未成年人享受教育的权利。二是做好司法服务延伸工作，当好地方党委、政府的参谋助手。要在做好审判执行工作的同时，针对工作中发现的典型性、普遍性和倾向性问题，积极主动地向地方党委、政府和农村集体组织以及有关涉农部门提出司法建议，促进他们改进工作、完善制度。三是加大送法下乡力度。继续深化法官驻村和法官挂点工作，让更多法官参与到农村社会管理，指导农村民主法治规范化、制度化，促进农村基层民主法治建设。基层法院特别是人民法庭还要充分发挥自身优势，加强农村的普法教育，坚持送法下乡，引导农民牢固树立法制观念，增强依法维护合法权益的能力和履行义务的自觉性。

　　(课题组成员：伍建昌、卢玉超、彭汉文)