关于我市法院司法建议工作面临难点与解决对策的调研报告

　　司法建议工作是人民法院的一项重要职责，是人民法院践行能动司法理念及法院参与完善社会管理创新、促进社会和谐发展的重要方式和举措，也是人民法院审判职能的一种延伸。当前，我市两级法院对司法建议工作都非常重视，在司法建议方面做了一定的努力，也取得了一定成效。但是从客观上说，我市两级法院在司法建议工作上与省内兄弟法院还存在着一定的差距，市内法院之间也存在着明显的差距。司法建议工作在我市法院目前仍属于较为薄弱的环节，如何提高我市法院司法建议工作数量与质量，值得我们探讨。为了促进该项工作健康发展，肇庆市中级人民法院制定了2012年度全市法院重点调研课题，与怀集县人民法院联合组成调研组对司法建议工作开展情况进行了深入调研，以全市法院司法建议工作为基础，对司法建议工作以实地考察、司法建议文书抽查、数据统计和调查问卷等形式进行调研;在掌握了大量的第一手资料的前提下深入分析全市法院司法建议工作中存在的问题和原因，并对改进和完善司法建议工作提出了意见和建议，在此基础上形成了调研报告。

　　一、我市法院司法建议工作的现状及特点

　　(一)我市法院司法建议工作的现状

　　司法建议制度是中国特色的司法制度，随着人民法院通过审判职能参与社会管理的日益广泛，各级人民法院对司法建议工作越来越重视。2007年3月，最高人民法院下发了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，要求各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，应当及时向有关单位提出司法建议，不能一判了之。2012年4月，最高人民法院又下发了《关于加强司法建议工作的意见》，要求各级人民法院进一步加强与规范司法建议工作。广东省高级人民法院也于2011年10月下发了《关于加强和规范全省法院司法建议工作的若干意见》，着力提升全省法院司法建议工作水平，努力提高司法服务能力。2011年11月，肇庆市中级人民法院发出了《关于做好司法建议工作的通知》，要求全市两级法院切实加强司法建议工作，进一步延伸审判职能，为肇庆地区的社会经济发展提供更加优质的司法服务。

　　通过对近年来我市法院司法建议工作的考量、司法建议文书抽查及数据统计，司法建议工作一直是我市法院较为薄弱的环节。据不完全统计，我市两级法院在2011年之前向有关部门单位作出司法建议较少，全市法院每年仅10到20件。2011年，通过切实加强和规范司法建议工作，我市法院在司法建议工作上取得了一定的突破，全市法院共发出各类司法建议133件，收到反馈34件，反馈率25.6%，其中采用33件，采用率24.8%。我市法院开展司法建议工作的形式主要包括书面建议、口头建议、召开座谈会以及向党委政府报送综合信息等方式，为了规范管理和统计，上述133件司法建议均是指以书面建议形式提出的司法建议。但是，在全省法院司法建议工作的视野下，我市法院无论是在司法建议数量上还是在反馈率上，均与省内先进法院存在一定的差距，同时在司法建议形式上也较为单调，例如广州两级法院2011年发出各类司法建议195件，收到反馈72件，反馈率36.9%，其中采用64件，采用率32.8%。

　　(二)我市法院司法建议工作的特点

　　1、司法建议工作得到顺利推开，数量上升较快，一些基层法院实现零突破。2011年之前，无论是中院还是各基层法院，每年发出的司法建议维持在2到3件之间，有的基层法院甚至连续几年也没有发出1件司法建议。在市中院下发《关于做好司法建议工作的通知》后，2011年全市法院发出司法建议133件，比2010年增长了10倍，并且多个基层法院实现了零突破。纵观全市两级法院，其中市中院发出司法建议的数量较多且采用率较高，2011年中院发出司法建议31件，收到反馈13件，反馈率和采用率均为42%。

　　2、司法建议工作以基层法院为主力，但平均数量较少，反馈率和采用率偏低。2011年全市两级法院发出的133件司法建议中，八个基层法院共发出102件，占76.7%，但各基层法院平均数量仅为不足13件，反馈率和采用率仅分别为20.6%、19.6%。

　　3、司法建议类型以类案和宏观司法建议为主。据统计，2011年全市法院发出的司法建议中，个案司法建议16件，类案司法建议75件，宏观司法建议42件，分别占当年司法建议件数的12%、56.4%、31.6%。

　　4、司法建议对象多以行政机关为主。从2011年发出的133件司法建议的对象看，主要是行政机关为主，针对企业和社会团体等领域较少。其中，建议对象为行政机关共113件，占绝大多数，比例达84.9%，主要集中在当地政府、公安、交警、国土资源、工商、财政、房管等部门;银信部门9件，占6.7%，多以农村信用社为主;企事业单位10件，占8.3%，以保险股份有限公司为主。

　　5、司法建议内容较为广泛。从2011年我市法院发出的司法建议内容看，涉及政府行政机关管理职能机制的完善、企业管理的完善、交通安全法制教育、完善企业业务、协助司法机关工作、企业工商登记管理、劳动仲裁、知识产权保护等社会建设各个方面，建议内容较为广泛。

　　二、我市法院司法建议工作存在的主要问题及原因分析

　　(一)存在的主要问题

　　我市法院司法建议工作虽然取得一定进步，但是也反映出不少问题与困难，主要表现在以下几个方面：

　　1、司法建议数量较少、均衡度低。从2011年全市法院司法建议的数据统计反映，全市法院虽然发出133件司法建议，但与省内外先进法院相比总量还是偏少，而且八个基层法院中最高的也只有20件司法建议，与当前法院参与社会管理创新的要求仍存在一定差距。建议对象有待拓展，涉及领域不平衡，我市法院司法建议大部分集中在审判工作中发现有关部门存在问题时向政府或相关部门提出司法建议，而在执行、信访等工作中发现有关部门存在问题时向政府或相关部门提出司法建议屈指可数。司法建议对象比较单一，多以行政机关为主，而企业和社会团体等领域较少。

　　2、司法建议制作质量不高，针对性不强。当前，我市法院多数司法建议内容简单，篇幅简短，没有原因分析，所提出的建议针对性、可操作性不强。主要体现在：(1)多数司法建议仅就审理的案件本身提出建议，从宏观角度提出系统地解决社会管理问题的司法建议较少。(2)建议内容较为空泛，有的仅提出问题，缺少深入分析原因，导致建议可操作性较差，如我市八个基层法院作出的102件司法建议中，原因分析与建议只有500多字的司法建议占90%。(3)司法建议的针对性不强、内容乏陈，只针对一些日常管理问题的现象，没有针对性地指出问题的成因，提出具体加强管理、堵塞漏洞、防范风险、改进工作的对策。当中一些司法建议不是为了完善社会管理而作出，仅是为了要求被建议单位协助法院工作而提出，导致被建议单位收到司法建议后不知应否采纳。

　　3、司法建议反馈率、采用率低。建议单位普遍对司法建议不够重视，较低的反馈率也从某种程度上影响了人民法院提出司法建议的积极性。从统计情况看，2011年全市法院133件司法建议中大部分发出后杳无音信，仅有少数有反馈。全市法院收到司法建议反馈34件，反馈率25.6%，采用率24.8%。基层法院司法建议采用率普遍较低，个别基层法院甚至没有1件司法建议被采用，如四会法院仅有1件司法建议被采用，采用率10%;怀集法院2件司法建议被采用，采用率20%。从反馈的情况看，党政机关反馈较多，大部分为涉及地区经济社会管理中存在的普遍性问题，个案回复较少。

　　(二)原因分析

　　当前，我市法院司法建议工作面临上述问题的主要原因有如下几个方面：

　　1、对司法建议工作思想认识不强，尚未得到足够重视。目前，我市法院对司法建议工作的重视程度有待提高，部分基层法院认为审判工作任务繁重，普遍认为法院只要行使好审判权即可，司法建议工作在本职工作之外，可有可无。据统计，在2011年前不少法院发出的司法建议数量为0，即使在2011年我市法院司法建议工作也仅仅是在完成上级法院下达的司法建议工作任务，并非出于通过司法建议方式参与社会管理。部分审判人员对司法建议工作的地位和作用的重要性认识不高，同时对法院通过司法建议方式参与社会管理的职能作用缺乏足够的认识，普遍认为法官只要审理好案件即可，认为司法建议工作不是法官的职责也不是审判职能的重要组成部分，是自找麻烦、自讨没趣。因此，在实践中普遍出现了办案热情高涨与提出司法建议态度冷淡的巨大反差。大多数法院和法官对司法建议工作不够重视，对司法建议工作仅当作是一种任务来完成，只求数量不讲质量，至今还存在部分法官从来都没有提出过相应的司法建议。

　　2、在司法建议内容上，水平参差不齐，导致司法建议质量不高。当前，不少法官对司法建议的制作还处于摸索阶段，对司法建议工作缺乏目标性和计划性，没有确立通过司法建议工作切实推进社会管理创新的目标要求，没能形成一套发现问题、深入分析原因、调研提出对策的工作方法。如我市法院2011年发出的司法建议中，80%是根据审理的案件中发现的问题从微观角度提出的司法建议，多数司法建议书内容简单，寥寥几句话，被建议单位可操作性不强，没有深入分析原因，研究对策，仅停留在问题的表面，而就某一时期、某一类案件反映出来的具有普遍性、倾向性的问题从宏观角度提出系统地解决问题的司法建议不够多。同时，对完善规章制度、加强思想教育的角度提出的司法建议较多，但所提出的建议针对性和可操作性不强，很难让被建议单位接受，影响了司法建议的质量和实际效果。

　　3、司法建议工作规范管理有待加强。目前，司法建议工作虽然确定了由研究室作为统筹部门，但是相关管理办法和规章制度尚未完善，对应当提出司法建议的情形没有统一具体的规定，缺乏相应的监督考核机制及惩戒措施，对司法建议的归档、跟踪反馈、对象规范等都有待明确。

　　4、社会对司法建议认可程度不高。当前，司法建议在社会管理的作用与定位逐步获得认可，但是在整体上还是不高。一方面，受传统思想影响，许多人对司法建议还是不了解或不理解，不少人甚至是法院工作人员还保持着法院发出司法建议是“多管闲事”的顽固思想。另一方面，不少企事业单位甚至是行政机关单位认为法院发出司法建议是有意对其工作挑刺，如果接纳法院司法建议等于承认过错，可能对本单位不利，有的则担心回复或接纳司法建议会成为上级单位或主管部门考核扣分，甚至追究其责任的依据。因此，许多被建议单位收到司法建议后也是顾虑重重，对司法建议产生了抵触心理，一些被建议单位甚至对司法建议谈虎色变，采取逃避或者不予理睬的消极态度。

　　5 、“建议”性质让司法建议工作处于被动局面。虽然，《中华人民共和国民事诉讼法》第103条第二款和《中华人民共和国行政诉讼法》第65条规定，法院在审判当中可以向有关单位提出司法建议，但是这仅仅是一般意义上的建议而已，是没有法律强制力的。由于司法建议的“建议”特性，被建议单位是没有回应法院的法律上的义务。在实践中，司法建议能否得到被建议单位的反馈或采纳完全取决于被建议单位领导对司法建议的重视程度。如果单位领导共有一定的法律意识、管理意识、责任心强，一般对法院发出的司法建议会认真研究，合理的会采纳并回复。但是，有不少单位领导视司法建议如虎狼，因此不少司法建议被相关单位拒收或当作一种一般的来信信件处理掉。

　　三、进一步完善司法建议工作的建议和对策

　　通过多年来司法建议工作实践及上述分析，我们认为应从提高认识、完善制度、提高质量、加强沟通等方面完善司法建议工作。

　　(一)强化思想认识，提高对司法建议工作的重视。思想是行动的先导，司法建议工作能否得到全面落实，关键还是院领导对司法建议工作的重视程度。强化院长、庭长、主审法官对司法建议重要性的认识，让他们正确认识司法建议是法院审判职能的延伸，是法院参与社会管理的重要手段，要把司法建议工作作为法院工作的一项重要内容来抓，使司法建议工作成为一种常态性工作，不能为完成任务随意为之。

　　(二)加强对司法建议制作能力培训和指导，努力提高司法建议的质量。应当加强对司法建议制作能力培训和指导，提高法官对司法建议制作的能力，做到每一条司法建议合法、可行、有针对性、具有实效性，确确实实能为被建议单位解决存在问题。同时，进一步规范司法建议制作和审批程序，确保每一件发出的司法建议质量过硬。

　　(三)建立司法建议工作考评机制，提高干警参与司法建议工作的积极性。应当将司法建议工作纳入法院法官绩效考核范畴，建立奖励激励机制，定期开展评比，对发出司法建议书并产生良好效果的审判人员给予鼓励。同时，将司法建议工作纳入审判管理范畴，纳入审判质量管理评估机制，如发出一件司法建议折算多少办案数，并相应给予经费保障。

　　(四)建立与被建议单位沟通机制，提高反馈与采纳。司法建议工作沟通过机制主要方式是建立实行司法建议的回访和意见反馈制度。每发出一件司法建议后，承办人都应定期对发出的司法建议进行梳理清查，对被建议单位进行回复，调查了解司法建议落实情况，并为对方进行释义，让受建议单位真正理解法院司法建议并非专挑他们的短处，司法建议也不作为上级单位追究他们责任的依据，主要作用是帮助他们完善工作，堵塞管理漏。同时，利用回访深入调查研究司法建议的可操控性，指导被建议单位完善工作。

　　(五)通过立法赋予司法建议一定的法律约束力。当前司法建议的反馈率低主要的原因还是建议是没有强制回复的约束力，不少被建议单位对司法建议持“多一事不如少一事”态度，根本不理不采。如果通过立法规定受建议单位负有对司法建议回复的义务，则司法建议的反馈率就会很高。当然，在司法建议采用上我们不能通过立法加以强制，还是要坚持自愿接受原则。

　　(六)加强舆论宣传，提高社会认可程度。法院应当主动对发出司法建议，成功为受建议单位解决重大问题的案例进行广泛宣传，向群众及时发布司法建议解决实质问题，通过宣传让广大群众的理解司法建议的目的、性质、作用，从而支持法院司法建议工作。通过舆论评价作用，提高社会群众接纳、认可法院司法建议工作认可程度。