“以审判为中心”制度下公检法关系 的准确定位

论文提要：

“以审判为中心”制度的提出，是国家对近年来出现的冤错案件的制度回应。应该说提出以审判为中心并没有对宪法、法律进行修改，而是在现有的宪法、法律规定下对一贯形成的公检法关系的一种调整，是对现有宪法、法律的一种重申和明确，为公检法三机关加强和改进工作指明了方向。是国家从诉讼制度上对公检法关系的进一步明确以确保刑事案件得以正确审理的决心，对社会主义法治建设的影响是巨大的，特别是处于制度之内的公检法三机关，需要重新进行准确的定位，才能适应“以审判为中心”的制度。一项制度改革可能需要法律，乃至宪法作出修改才能最终完成，但这需要长久的时间，而“以审判为中心”的制度已经提出并付诸司法实践。因此本文的重点在于着眼现有的法律规定，结合公检法关系的现状和“以审判为中心”制度带来的挑战，去探讨“以审判为中心”制度下公检法关系的如何准确定位。全文7670字。

正文：

过去的一年，12个被纠正的冤假错案,无疑是中国法治进程中的一个坐标。[①] 一个冤错案件的负面影响是巨大的，不仅对当事人不公，在网络媒体发达的今天，对人民群众信法、守法是一个严重的打击，甚至是对司法公信力的怀疑。如何让人民群众继续相信法律、遵守法律，最终信仰法律，保持社会的发展稳定，是当前公安机关、检察院、法院面临的一个难题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”就是要从制度改革上破解司法机关的难题，发挥审判在刑事诉讼活动中的中心作用。公安、检察、法院必须顺应司法制度的改革发展，才能使“以审判为中心”的制度落到实处。

一、“以审判为中心”制度的实质

《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第7条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”确立了公检法关系是“分工负责，互相配合，互相制约”的关系。在此基础之上，我国学者形成了“诉讼阶段论”，认为刑事诉讼是一种按照法定程序对犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任进行认定的过程，侦查、审查起诉和审判在这一过程中是处于平行地位的“三道工序”，它们对刑事诉讼目的的实现起着同等重要的作用，它们在刑事诉讼过程中的地位并无位阶之分。[②]从宪法和刑事诉讼法的规定看，法院与公安机关的互相制约并不直接，与一般认为的审判中心的司法令状原则存在较大的差距，在现有法律规定层面是难以得出以审判为中心的结论。

在现行宪法、刑事诉讼法不修改的情况下，进行“以审判为中心”的制度改革，如何改？党的《决定》立足于现有国情提出：“全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”实际上是一种倒逼制度，要求侦查、起诉都必须严格按照审判的标准，发挥审判程序的终局裁断功能和对审前程序的制约引导功能。由于我国公安机关侦查权的膨大和检察院起诉权、法院审判权对侦查权的依赖，造成了“侦查中心主义”的情况。事实上，没有任何一个国家把刑事诉讼程序定位为以侦查为中心，也没有任何一位学者坚持刑事诉讼程序以侦查为中心。“侦查中心主义”作为一个概念被提出，在很大程度上是反思我国刑事诉讼构造的结果。[③]

“以审判为中心”的制度便是为了改变“侦查中心主义”的局面，其实质是强调强调审判的中心地位，要求整个刑事诉讼过程包括侦查、起诉、审判是以审判为中心来展开，侦查、起诉等活动是为审判作准备，在整个审判过程中又是以法庭审判为中心，审判具有最终性的关键作用，只有经过审判才能对被告人定罪量刑。但必须注意的是，以审判为中心并非以法院为中心，公检法的主体地位和分工职责并没有发生变化。

二、公检法关系的现状和问题

（一）配合有余，制约不足

分工负责，互相配合，互相制约原则不仅是一项刑事诉讼的基本原则，也是公检法在办理刑事案件过程中应当遵守的一项宪法原则，在实际工作中，公检法均能根据刑事诉讼法的规定各司其职，基本没有出现越权或者权力缺位的现象，但却是配合有余，制约不足。公检法能够通过联席会议的刑事共同研究制定本地区的相关办案规定，以会议纪要或者文件方式统一执法标准。对于重大疑难复杂案件进行会商，研究案件定性等问题。法院、检察院与公安机关联合或者配合公安机关进行有阶段、有重点的专项打击活动。检察院还会就个案介入公安机关的侦查活动，以提前介入的方式引导侦查取证。公检法的配合对于保证整个形势诉讼程序的顺畅和高效打击犯罪有着重要的作用，但带来的弊端就是刑事诉讼法赋予了公安机关在刑事侦查过程中除了逮捕外强大的自侦措施决定权。当公安机关的侦查活动出现瑕疵而又未达到违法行为时，检察院和法院如何对其进行制约。纵观刑事诉讼法的规定，检察院是通过行使批捕权，审查起诉权，立案监督、追捕追诉、纠正违法等监督手段进行制约。当公安机关或者民警个人对检察院提出的意见置若罔闻时，检察院往往难以有进一步的强制措施保证制约和监督取得明显成效。检察院的案件退回公安机关补充侦查权可以说是对公安机关先前侦查取证行为的制约，但公安机关收到退查的案件后，等到补充侦查期限快到时，以一纸不知真假的情况说明重新将案件移送给检察院，案件证据丝毫不变。而法院对于公安机关更是没有直接制约的手段，虽然法院能够行使审判权宣告被告人无罪或者与公安机关起诉意见的不同，但犯罪嫌疑人、被告人一旦被公安机关批准逮捕，公安机关侦查人员便会觉得案件已经完成，加上其他案件要办理，此后的整个诉讼过程，侦查人员往往不会关注案件的后续处理情况，除非是受到特别关注的案件。在此意义上可以讲，法院对公安机关的制约是不存在的。

法院的制约是针对检察院进行的，包括无罪判决、对部分犯罪事实的认定与否、案件的定性等。由于同为司法机关，当检察院起诉的案件可能判无罪时，法院不会直接下判决，而是会与检察院进行会商，至少是告知。检察院出于声誉或者考核的需要，在案件可能判决无罪时基本上会撤回起诉，而对于改变犯罪事实和案件定性，因为仍是有罪判决，对于检察院的影响并不大，所以没有无罪判决那么重视。检察院对于法院的制约表现在抗诉权和审判活动的法律监督。检察院刑事抗诉权有着严格的规定，对于抗诉标准，除了明显错误的判决，有争议的判决因为难以把握抗诉标准，检察院往往是不会提出抗诉，而明显错误的判决实际上少之又少，所以有时候一个基层检察院一年都没有提出抗诉的案件。检察院对于法院审判活动的监督制约，由于没有强制力和碍于两家的关系，除了明显违法，否则不会正式提出。所以说在司法实践中，法院与检察院更多的也是呈现出配合的态势，制约的力度相对要弱化很多。公安机关不与法院直接发生关系，因为现行司法体制实行“侦审阻断制”，切断了公安机关与法院在业务上直接发生联系的可能性。[④]也就导致公安机关不可能对法院产生制约。

（二）行政体制影响下的配合

上面分析的公检法配合是从刑事诉讼法的规定和实践而言，这里的配合是从现行行政体制而言。在单位行政级别上，法院、检察院比同级公安机关要高，在基层或者市一级公安机关负责人由该地区的政府副职甚至是常委担任，保证公安机关负责人有足够的级别和地位与法院、检察院的负责人对话，而且公安机关的负责人在当地领导排名中往往前于法院、检察院的负责人。虽然政法委对个案的干预和协调已经被党中央禁止，但受此行政体制的影响，公安机关负责人在与法院、检察院的协商时会提出命令式的要求，至是少了政法委的协调。加上刑事诉讼法赋予公安机关除了逮捕外强大的自我决定的侦查权，公安机关可以说是独大的。在文革期间，只有公安机关而没有法院和检察院，公安机关一贯以来的独大形象的影响也难以一下消除。从行政也就容易出现法院、检察院应公安机关的要求而配合的情况。如广东省公安厅去年的打击食品药品犯罪等六个专项行动，今年打黑恶势力和两抢一盗等专项行动，都在公安系统内进行频繁的排名，公安机关负责人为了能够获得好名次，根据专项行动的考核标准找到法院、检察院商讨寻求支持，以获得更高的分数。法院、检察院出于各种因素的考虑也会答应配合公安机关的专项行动。虽然在不断强调办案责任下，法院、检察院不会允许公安机关进行违法的侦查行为，但专项行动容易促使公安机关扩大对共同犯罪中轻微共犯的打击和平时不作为犯罪处理而为了考核成绩作为犯罪处理的情况，检察院对此进行批准逮捕和起诉，法院进行有罪判决，虽说从法律上并不违法，但对于当事人来说一定程度上是不公平的。

（三）追求考核而过分寻求配合

公检法之间互相制约不足与公安机关、检察院、法院各自均有考核需要互相支持有关。如上所说的公安机关寻求配合，法院为了年底的案件审结率、会要求检察院在年底某一时段不要起诉案件，为了获得案件审理期限会要求检察院对案件延期审理。检察院为了年底的案件办结率也会要求公安机关在某一时间段内不要移送审查起诉。这些考核指标可以说束缚了公检法各自办案的行为而不得不互相求助，自然也就影响了互相制约的正常进行。

（四）法院、检察院对公安机关侦查权的过分依赖

公检法职责明确，分工不同，但在实际工作中却是对公安机关侦查权的过分依赖。检察院审查起诉案件时，发现需要补充证据的，可以自行补充或者退回公安机关补充，但检察院出于人力、物力、财力和侦查手段的考虑，除非万不得已，一般都是以退查的形式由公安机关进行补充侦查。法院在审理案件过程中发现需要补充证据的，会建议检察院补充证据，检察院又会将法院的要求转给公安机关，由公安机关补充证据。甚至对于当事人、辩护人在庭上提出的非法取证、重新鉴定等要求，法院也是发函给检察院处理，检察院又发函给公安机关补充相关证据材料。对于当事人、辩护人提出的对指控犯罪不利的证据的收集交由指控机关和侦查机关进行。可见法院、检察院对公安机关侦查权的过分依赖是非常严重的。让一个指控有罪的机关去收集无罪的证据应该说是不现实的，也是荒谬的。

三、“以审判为中心”制度对现阶段公检法关系的挑战

（一）对原有司法理念的挑战

一项制度的变革必将引起强烈反响，对于根深蒂固的思想的改变更是会引起阵痛。受长期重惩罚犯罪，轻保障人权，重实体正义，轻程序正义的影响，公检法为了打击犯罪这一共同目标分工合作成功追诉了无数罪犯，也显示出了公检法互相配合的高效率。而“以审判为中心”的诉讼制度强调充分实现程序正义，一方面要求充分尊重诉讼当事人的合法权益，这当然也包括被告人的诉讼权利；另一方面对诉讼资源和时间上的投入有很高的要求，这必然会在一定程度上影响效率。必将引起公检法相关工作理念、方式等方面深刻变化。如对非法证据排除和证人出庭作证等直接言词证据原则的加强，有些案件在以往能够进行有罪判决的，今后未必能够进行定罪科刑。

（二）对整个侦查诉讼活动的挑战

1、对公安机关侦查活动的挑战。修改后的刑诉法规定了非法证据排除原则，证人出庭作证的要求也比修改前的刑诉法作了更强制性的要求。但在实践中，非法证据排除的标准把握不一，很少进行排除，证人出庭作证也不多，庭审主要以宣读证人笔录的方式进行质证，对于公安机关侦查人员的取证来说，刑事诉讼法规定的比实际做法产生的影响要小得多。而随着“以审判为中心”的制度的提出，非法证据排除和证人出庭作证的直接言词原则将越来越被重视。侦查人员必须明确哪些侦查行为属于非法的取证行为才能去避免，比如如何使用侦查技巧而不会是诱供。证人出庭作证的加强，直接言词证据更有利于法官断案，为了避免证人翻证等情况的出现，要求公安机关不能再单纯地靠言词证据进行定罪，而要求证人所讲的事实有相关证据进行印证从而得以固定，否则证人一旦改变证言又没有其他证据证实真伪时，案件的证据采信将陷于被动，甚至推翻了原来的案件事实。以审判为中心必然要求公安机关将独大的侦查权向审判看齐。

2、对检察院审查起诉的挑战。以审判为中心，强调了控辩双方的平等，检察院对案件提起公诉后与辩方处于同等地位，以往能够从法院处得到的帮助优势将越来越少，特别是庭审更将是一场控辩双方的真实较量而不再是走过场，庭审实质化是对以前形式化的否定。检察院对依靠言词证据的定案的案件要更加注意证人出庭改变证言的可能性，不起诉的案件很可能因此增加。而案件一旦起诉，庭审的挑战也将越来越大。如果对证据来源合法性问题如果准备不足、应对不利，不仅导致证据被排除，也将影响案件效果，放大舆情风险，特别是现在出现了越来越多的“死磕派”律师。辩护人提前介入且可自行调查，庭上出示新证据的可能增加，公诉人预料不及、难以应对的情况会频频发生，公诉人当庭的掌控能力、应对技巧和心理素质等将受到全面考验。

3、对法院审判的挑战。法院在案件审理中，对于被告人、辩护人提出的非法证据排除，对侦查人员常用的“施压法”、“暗示法”、“声东击西法”等方法与禁用的“威胁、引诱、欺骗”如何区别，法律没有做出具体的解释。在推进“以审判为中心”的诉讼制度改革后，如果在庭审中被告人提出侦查机关采用了威胁、引诱、欺骗的方法，法官通过查看同步录音录像如何来区别二者的性质，具有一定的难度。法院因为贯彻直接言词证据原则，当证人当庭改变证言而又没有物证、书证、视听资料等客观证据证明真伪时，如何采信证据，又如何做到案件审判的法律效果和社会效果的统一？面对越来越多的死磕派律师当庭提出的问题，法官必须有足够的知识和丰富的审判经验去应对，这些问题都给法院及法官审判案件带来新的挑战和压力。

四、公检法关系的重新准确定位

（一）转变原有司法理念，顺应制度改革

公检法各机关要对自身有正确定位，首先必须立足国情对“以审判为中心”的诉讼制度改革有正确的认识，“以审判为中心”是法治国家诉讼制度的基本特征[⑤]，我们要建设法治社会必将涉及改革，但改革不是否定公检法之间分工负责，互相配合，互相制约的原则，只要宪法法律没有被修改，这项原则就不可能被否定。促使公检法更加慎重地行使刑事司法权力，从而减少发生错误的可能，是顺应司法制度的科学发展。其次要树立审判是诉讼中心的理念，改变以“侦查为中心”的原有司法理念。公检法的地位是同位阶的，改革在某种意义上讲是打破原来的法院审判权、检察院审查起诉权对公安机关侦查权的过分依赖的不正常现象，将法院、检察院、公安机关之间的互相配合、互相制约拉回到符合诉讼规律的正常轨道上。明确审判是中心，侦查、起诉的目的都是为了法院依法定罪判刑，从而自觉将侦查、起诉的标准向审判标准看齐，审判，起诉，侦查的证据标准都是为了将犯罪的人定罪科刑，所以证据标准并非是递减的，而是同等的。第三在现有宪法法律下，“以审判为中心”必须是公检法立足于法律规定的职责分工，以法律为准绳去进行法律层面的互相配合、互相制约，必须坚持该有的原则，互相配合与互相制约是一个有机整体，不应出现厚此薄彼的现象，更不允许出现没有原则的配合。

（二）公检法各自的定位

1、公安机关的定位。以审判为中心意味着以侦查为中心的弱化，以往侦查工作的瑕疵可以在检察院、法院得到协商处理，今后将更多地是直接否定侦查工作所取得的成果。侦查只能是为了审判，而不可能奢望审判服从侦查。侦查工作是整个刑事诉讼程序的开始和基础，起诉和审判是在此基础上进行的，基础不牢，案件的诉讼程序将无法进行。公安机关要准确认识侦查工作作为诉讼基础的重要性，及时调整工作思路，把工作重心放在提高侦查质量、强化证据审查上。要强化对物证、书证、DNA鉴定、视听资料等客观性证据的收集，以客观性证据定案，特别是要避免单纯的言词证据定案，言词证据的不稳定性将可能在直接言词证据原则下给起诉、审判工作带来被动。公安机关要规范侦查取证程序的合法性，避免出现程序违法导致非法证据排除的情况。还要充分发挥公安机关内部的侦查预审制度，把移送检察院审查起诉的关口，从而促使侦查人员更为自觉地按照法定程序和审判标准收集、固定和移送证据，力争把侦查工作做得扎实，确保案件立得起、诉得出、判得了。

2、检察院的定位。检察院在整个公检法关系中处于中间环节，发挥承上启下的作用。检察院要对公安机关的侦查权进行制约需保持客观公正的立场，对侦查取得的证据进行审查，除了审查是否具有管辖权、证据是否确实充分、事实是否清楚外，还要重点审查是否存在非法证据排除或者需要作合理说明的情形，尽可能将非法证据在起诉前进行排除，对于单纯依赖言词证据的案件要重点审查判断犯罪嫌疑人、证人是否存在改变言词内容的可能性，防止案件起诉后因犯罪嫌疑人改变供述或者证人出庭作证改变证言的情况导致案件指控的被动。检察院掌握着审查裁量权，对进入审判程序的案件进行审前的终局性审查，对于存有疑点和言词证据难以有效固定的，充分发挥审查裁量权，将案件不起诉或者由公安机关撤回，避免出现带病起诉的情况，让真正需要审判的案件进入审判程序，既节约司法资源，又能体现司法机关对案件办理的公正性。检察院在审查活动中对法院有法律监督权，但法官的居中裁判地位必须首先得到尊重，在庭审中要把握好在法官居间裁判下与辩方处于同一地位角色，靠证据和公诉意见说服法官而非以公职人员的身份。

3、法院的定位。法院担负着案件的审判工作，由于证据由公安机关取得并经检察院审查，可以说法院审判是对侦查、起诉审前行为的评判。以审判为中心强调了法官居中裁判的重要性，要充分发挥庭前会议制度的作用和贯彻直接言词证据原则，以客观中立的态度听取控辩双方的意见，不得先入为主认定被告人罪与非罪，在刑事诉讼法规定全案卷宗移送制度下，法官在庭审前便接触案件证据材料，容易先入为主。在充分听取控辩双方意见，明确案件争议焦点后，全面贯彻证据裁判原则，对非法证据进行排除，对疑罪从无，保证案件的公正判决。当然，以审判为中心，法官的居中裁判并非法院孤立于检察院与公安机关，法院对于案件出现的问题必须及时与检察院沟通，对于确没有新证据补充或者补强、补正的，最终再根据证据进行裁判。案件是与社会相联系的，法院对案件的审判不能闭门造车，否则审判难以达到法律效果与社会效果的统一。

公检法的关系构成一个完整的刑事诉讼体系，形成了诉讼合力。它们的定位首先应该是立足于各自的职责分工之上再去互相配合，互相制约，改变之前过分强调配合而忽视制约的局面。但改革也将面临限制互相配合可能导致社会矛盾难以有效解决，追究程序正当如何平衡被害人和被告人的利益，如何兼顾效率与公正，如何让案件更好地在公检法各机关得以分流从而减轻办案压力。以审判为中心的制度改革刚刚开始，还有许多相关的制度必将随着改变，公检法的关系必将进入一个更加符合诉讼规律的新局面。