农民工被拖欠工资的法律思考

　　当前，建筑业企业等行业已成为吸纳农村富余劳动力的主要行业之一，广大农民工进入这些行业，促进了农村劳动力就业结构调整，增加了农民收入。但是，由于这些领域存在劳动力供大于求,拖欠工程款以及劳务用工行为不规范等问题，造成一些地区的建筑业企业拖欠和克扣农民工工资的现象大量存在，侵害了农民工的合法权益。解决好拖欠农民工工资问题是保护农民工合法权益、维护社会稳定的大事，各级劳动保障部门和建设行政主管部门，要从维护改革发展稳定大局的高度出发，充分认识解决拖欠农民工工资问题、保护农民工合法权益的重要意义。

　　一、建筑业企业等行业拖欠农民工工资现象的出现

　　目前，农民工就业环境存在的主要问题有：农村劳动力外出就业盲目性大;农民工外出就业的管理和服务相对滞后;农村劳动力自身素质缺乏竞争力;外出务工成本难以负担等等。因此，我国《劳动法》、《劳动合同法》都十分重视对农民工利益保护的立法。《劳动法》是我国的劳动基本法，其重要地位是不可动摇的，而劳动合同制度是劳动法律体系的重要组成部分，在对农民工利益的保护方面还存在着缺陷。例如，一般情况下，建筑公司使用农民工有两种方式：一种是建筑公司直接雇用农民工，由建设单位直接付给农民工工资;另一种是建筑公司与劳务分包单位或者包工头签订劳务分包合同，由劳务分包单位或者包工头为工程建设提供劳务，同时，也是由劳务分包单位或者包工头直接雇用农民工，由施工单位付给劳务单位或者包工头劳务费，再由劳务分包单位或包工头付给农民工工资。由于建筑行业的承包方式以及结算方式是环环相扣的，如果一个工程项目的建设单位即发包方不能按时给付工程款，有可能导致拖欠农民工工资的情况出现。

　　在很多情况下，即使建设单位拖欠了部分工程款，施工单位也仍然有能力支付农民工工资，此时有些施工单位只不过是以建设单位拖欠工程款为借口恶意拖欠农民工工资。在实践中，有一部分拖欠农民工工资的原因是建设单位拖欠工程款造成的，但也有一部分则纯属用人单位恶意拖欠。虽然从法律角度上讲，用工单位以建设单位拖欠其工程款作为拖欠农民工工资的理由是不能成立的，因为农民工付出的是劳动，付出了劳动就应当得到相应的报酬，不能以建设单位是否支付了工程款作为其是否给付农民工劳动报酬的附加条件。但是，现实中建设单位拖欠施工单位工程款的问题仍然是造成拖欠农民工工资问题的主要原因。

　　另外，在层层转包的情况下，每一个环节都要牟取利润，有些单位就把降低农民工的工资、拖欠农民工的工资作为降低生产成本的一个手段。在形成这种恶意拖欠的情况下，由于环节太多，进一步增加了解决拖欠农民工工资问题的难度。

　　随着市场经济的发展，建筑行业发生了较大的变化。建筑企业由原来的国有和集体两种所有制模式，发展到国有、集体、股份有限公司、有限责任公司、个体私营等多种经济形式并存的局面，这一局面的出现使农民工的用工主体出现多元化。随着用人单位多元化的出现，各种不同经济性质、不同规模、不同管理体制的用人单位良莠不一。这些建筑市场的用工单位在规范管理、商业信誉等方面也参差不齐。特别是有些用工单位和包工头根本不讲信用，利欲熏心，甚至丧失最基本的道德准则，在工程完工后，为了得到更高额的利润，恶意拖欠农民工的工资。

　　由于处于强势地位的业主和某些承包商不守法，处于弱势地位的农民工又不懂法，在这种情况下形成的拖欠农民工工资问题就很难解决。特别是在有些不讲信誉的企业、皮包公司人去楼空时，或是包工头携款逃跑时，农民工追讨回工资的希望就会更加渺茫，甚至根本没有希望。

　　二、建筑业企业等行业拖欠农民工工资的主要原因

　　(一)建设资金不到位成欠薪主因

　　造成建筑单位拖欠农民工工资的原因，首先是建设资金不到位，施工单位垫资施工现象严重。很多房地产开发单位在建设资金不到位、不具备开工条件的情况下，盲目开工建设，资金全部依赖贷款，在无法取得银行贷款的情况下，只能靠施工单位垫资施工。施工后，工程款无法及时支付，进而使施工单位无力支付农民工工资。例如，某市的大型房地产有限公司负责新建起的楼盘是由包工头通过各种关系承包工程的，由于包工头不具备施工资质，便挂靠这个市的一些建筑企业进行施工。支付工程款是由这间房地产有限公司直接支付给包工头，并不支付给这些建筑单位的。包工头在保证自身利益的情况下，首先将自己的利益装入腰包，导致剩余款项往往不足以全额支付农民工工资。

　　(二)转包商从中渔利

　　层层转包也是造成农民工工资被拖欠的重要原因。虽然在《建筑法》、《合同法》等相关的法律法规中，以及政府主管部门的有关规章里明令禁止转包，但实践当中还是存在层层转包的现象。很多建筑单位在与开发商签订施工合同后，在开发商不知情的情况下，便以更低的价格转包给其他建筑单位，从而使自己不参与施工的情况下从中渔利。在开发商支付工程款时先截留一部分后才付给分包单位，这样几次转包后，真正发到干活农民工手中的已所剩无几，农民工难以领到全部工资。

　　为了应付有关部门的检查、逃避非法转包的责任，承包人与接受转包的一方达成默契，采取暗箱操作的办法，接受转包的一方在施工过程中的包括招用农民工等一切经营活动都使用承包人的名义进行。在实际操作中一般也都是由接受转包的单位负责支付民工的工资。可是，由于是私下转包，农民工又都不知道转包的详情，在工程完工后，农民工只知道向承包人索要工资，而该承包人此时就会将责任推向接受转包方，由于多了一层环节，导致互相推诿，无形当中又增加了解决问题的难度。有的工程完工后，农民工甚至搞不清到底是谁欠自己的工资，自己该向谁要工资都不知道。

　　(三)违法、违例施工

　　实践中，部分工程在未取得规划许可证、施工许可证的情况下，违法、违例施工，拖欠农民工工资问题发生后，给劳动监察部门执法造成很大难度。此外，欠薪逃逸现象也时有发生，一些外地建筑业单位、施工单位在工程完工后，便人去楼空，致使农民工工资讨要无门。

　　(四)相关立法力度不大

　　与建筑领域侵犯农民工权益事件屡屡发生相对应的是，劳动监察部门在执法过程之中，缺乏主动权，没有进行事先监督，发现问题往往是滞后的，处理较为被动。同时，处理拖欠工资事件，没有从快、优先处理的规定。劳动监察部门给相关单位下达行政处罚书，需等30天后才能申请法院去执行，这就等于告诉企业在30天内得赶快把财产转移，否则劳动监察部门就要申请法院去执行，这就给拖欠工资的企业负责人提供了逃逸的机会。由于《劳动法》并没有规定对拖欠工资的用人单位及其法定代表人的处罚条款。劳动保障监察部门在处理拖欠工资的事件时，对于有些恶意拖欠克扣工资、又有转移财物倾向的企业，无法对其财务进行查封、扣押，导致不能及时解决拖欠工资问题。在这种情况下，只能借助法院强制执行，而执行又存在着程序及时间等问题。目前，我国对拖欠工资的处理是一调一裁两诉，走完这些法定的程序要一年半时间，也就是说，法律给予某些单位拖欠工资一年半的法定期限，助长了这些单位拖欠农民工工资的气焰。

　　(五)农民工未签劳动合同或相关手续不全，难以有效保护农民工权益

　　实践中具有普遍性的问题是：很多农民工与建筑公司、劳务单位或包工头之间没有签订劳动合同。农民工的文化水平一般都比较低，法律意识都比较淡薄，他们大都来自比较贫困落后的地区，家庭经济条件普遍较差。毫无疑问，农民工这个群体是一个弱势群体，一方面对雇主的情况一无所知，另一方面还要不得不接受某些建筑公司、劳务单位或包工头的苛刻条件，在建筑公司、劳务单位或包工头明确表示不签订合同的情况下不敢争取签订合同。

　　在没有签订合同的情况下，一旦发生拖欠工资的情况，农民工一方就非常被动。首先，依靠法律解决问题需要有相应的证据，因为没有劳动合同以及其他相关证据，这就给确认劳动关系带来了困难;其次是即便确定了劳动用工的事实，那么也无法确定工资的标准和拖欠工资的数额;在这种情况下，不论是劳动监察部门、劳动仲裁部门还是法院都不能及时有效的保护农民工的合法权益。

　　总的来说，由于建筑领域存在劳动力供大于求、拖欠工程款以及劳务用工行为不规范等问题，造成当前一些地区建筑业企业等行业拖欠和克扣农民工工资的现象仍然存在，侵害了农民工的合法权益。

　　三、解决拖欠农民工工资问题的对策与建议

　　(一)加大力度，切实解决拖欠农民工工资问题

　　1、对恶意拖欠、克扣农民工工资行为进行严肃处理。对于拖欠建筑农民工工资的建筑业企业，收回的工程款应首先用于支付农民工的劳务费用。确因资金困难导致工程款暂时难以全部到位的，企业要积极筹措资金优先用于发放农民工工资。对于恶意拖欠、克扣农民工工资的违法行为，一经发现将进行内部通报，同时向社会公布企业名单。对恶意欠付造成一定社会影响的，对责任单位坚决实行一票否决制予以清出，同时对责任单位取消建筑业施工资质，对有责任的项目经理执业资格予以降级或取消。

　　2、严格责任追究制度。加强行政监管，严格责任追究制度，对于因拖欠或克扣农民工工资出现上访事件，凡是施工企业责任的，外地企业一律清出市场，本地企业一律停止其投标资格。分包单位拖欠民工工资的，总包单位承担连带责任。凡是建设单位拖欠工程款造成拖欠民工工资的，将追究建设单位负责人的责任，其在建项目立即停工整顿，新建项目一律停办。

　　3、鼓励施工企业通过司法程序解决工程拖欠款。按照《合同法》、《劳动法》等法律法规处理企业劳务纠纷、工程款和拖欠农民工工资等纠纷，是解决问题的根本方式和有效途径。发生拖欠工程款，按照《合同法》第286条规定，施工企业可以申请人民法院将该工程依法拍卖，拍卖所得价款由施工企业优先受偿。对违反国家规定的分包和转包的工程拖欠款，由当事人协商解决。经协商仍不能解决的，应通过司法途径解决。

　　(二)预防和制止新的拖欠行为

　　1、完善规章制度，防止新的拖欠产生。一是严格审查建设工程资金到位情况，后续资金来源要有保障。对建设资金不落实的项目以及未提供工程款支付担保的房地产开发项目，建设行政主管部门将不予发放施工许可证。二是逐步推行业主工程款支付担保制度，承包商履约担保制度和承包商分包工程付款担保制度，保证建设资金的落实。

　　2、凡业主不按合同约定支付工程款的即视为拖欠工程款，建筑企业报经建设行政主管部门批准可以停止施工。因停工造成业主损失由业主自行承担，对停工造成施工企业损失也由业主承担，建设行政主管部门可暂扣其施工许可证。

　　3、工程完工后，承发包双方应及时办理竣工结算，竣工结算审查期限按合同约定为准。如合同无约定，业主应当在施工方提交竣工结算后的两个月内提出经造价咨询单位审核后出具的工程竣工结算价款书(合同另有约定的除外)，并以此结清工程价款。对业主不能按双方合同约定的时间或不能在两个月内提出竣工结算审核意见的即视为拖欠工程款。

　　(三)认真开展清查工作，严厉打击拖欠和克扣农民工工资行为

　　用人单位必须以法定货币形式按时足额支付劳动者工资，不得以任何名目拖欠和克扣。各级劳动保障部门和建设行政主管部门要加强协调，积极配合，定期对建筑业企业工资支付情况进行监督检查。对查出拖欠和克扣工资的建筑业企业，要责令其及时补发工资;不能立即补发的，要制定清欠计划，限期补发。对恶意拖欠、克扣工资的企业，严格按国家有关规定进行处罚，并向社会公布有关企业名单。涉嫌犯罪的，劳动保障部门要及时移交司法机关依法严肃处理。

　　由于违法、违例施工是造成建筑业单位或施工单位拖欠农民工工资的一个主要原因，因此，在解决违法、违例施工问题的同时，也要切实解决好拖欠农民工工资问题。因建设单位、施工单位违法、违例施工，致使建筑业单位、施工单位不能按时发放工资的，要追究建设单位、施工单位的责任;建筑业单位、施工单位拖欠劳务分包企业分包工程款，致使劳务分包单位不能按时发放农民工工资的，也要追究建筑业单位、施工单位的责任。

　　(四)加强对建设、开发项目的监管，确保农民工工资来源

　　各级建设行政主管部门要加强对建设、开发项目的监管，严格施工审批程序，对资金不到位的建设项目不予办理开工手续。特别是对政府投资工程项目，要加强对工程款支付的监督，使建设项目能够按期支付工程款，做到不拖、不欠，真正使政府投资工程成为“示范工程”，起到示范作用，杜绝拖欠工程款的恶性攀比现象。

　　各级建设行政主管部门要按照《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(〔2003〕18号)要求，加强对房地产企业的资质管理和房地产开发项目审批管理，严格执行房地产开发项目资本金制度、项目手册制度，积极推行业主工程款支付担保制度，从源头上确保建筑业企业农民工工资来源。

　　各级劳动保障部门也要配合按照《通知》要求，建立健全工资支付监控制度，对企业工资支付情况进行监督检查，定期组织企业进行自查、抽查，并视情况对检查结果进行公布和对有关企业提出预警。充分发挥基层劳动保障平台和社区工会组织的作用，将工资支付监控工作延伸到基层。一旦出现拖欠苗头，要及时采取措施加以解决，避免事态扩大。企业要按照劳动保障部门的要求，定期将农民工工资支付情况报当地劳动保障部门备案。因客观原因不能按时足额支付农民工工资的企业，必须向农民工说明拖欠原因，并向劳动保障部门和建设部门报告。各地区劳动保障部门要结合本地区情况，制定建立企业工资支付监控制度的具体措施。

　　(五)加强对农民工劳动合同的管理，指导企业依法与农民工签订劳动合同

　　各级劳动保障部门和建设行政主管部门要加强对建筑业企业招用农民工的管理，要求企业在招用农民工时，必须依法与农民工签订劳动合同，并向劳动保障部门进行用工备案。劳动合同中要明确规定劳动合同期限、工作内容、劳动保护和劳动条件、劳动报酬以及违反劳动合同的责任等内容。其中有关劳动报酬的条款，应明确工资支付标准、支付项目、支付形式以及支付时间等内容。企业符合法定条件与农民工解除劳动合同的，应依法支付农民工经济补偿金。因履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议，按国家有关劳动争议处理规定处理。对签订劳动合同收取抵押金、风险金等违法行为，一经发现，要按有关规定严肃处理。对不依法与农民工签订劳动合同、或采取欺诈和威胁等手段订立劳动合同以及不按规定进行用工备案的企业，要根据国家有关法律法规和政策严肃处理，对农民工造成损害的，企业要依法承担赔偿责任。

　　四、结语

　　总之，各级劳动保障部门、建设部门、建筑业协会和工会，应该把解决拖欠农民工工资问题作为协调劳动关系的重要内容，共同研究制定有关政策措施，加强协调配合，充分发挥协同配合作用。劳动保障部门和建设部门也要积极制定和实施有关政策措施，积极支持建筑业协会、工会组织加强行业自治和企业工会组织建设，教育和引导农民工依法维护自身合法权益，从而彻底解决拖欠农民工工资的问题。

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