关于我市山林土地权属纠纷情况的调研报告

　　一、我市山林土地权属管理方面的总体情况和存在问题

　　我市山林土地权属管理经历了几个历史阶段，自中华人民共和国成立以来，随着不同阶段的社会主义体制改革和历史变迁，山林土地的发证、换证经历了上世纪的五十年代土地改革和六十年代的体制下放“四固定”以及八十年代落实三山的林业“三定”，山林土地凭权属证经营管理，到2004年全国换发统一权属证，旨在做到山林土地权属清晰、主体落实、责任明确、利益保障。

　　但是，由于各种历史原因，在我市山林土地权属管理方面也存在发证不规范、经营管理不明确等问题。主要表现有：一是依法发证工作没有落实好。由于一些地方没有做到每个阶段都按照上级要求落实好山林土地权属依法发证工作，导致一些地方无登记发证或权属不明。二是他人占用。一些地方由于历史原因，人少地多、土地边远或贫瘠，社员不想经营管理或疏于管理、丢荒等，后来被他人占用，也是造成山林土地权属不明的原因之一。三是调整或调换山林土地没有办理好手续。一些地方由于历史原因，为了方便管理利用山林土地，村集体与村集体之间调整山林土地或调换山林土地后一直经营管理，但没有按调整后或调换后的权属领取权属证，为今后产生纠纷埋下伏笔。四是土地改革遗留问题。有些地方，解放前的地主山，土改时分给社员个人所有，高级社后收归集体所有，一直没有经营管理，时隔数十年，山林土地价值上升，或政府因建设需要征用山林土地，出于利益驱使，一些村民企图要回“祖宗山”。五是非法承包或开发经营。山林土地越来越少，其价值攀升无可限量，一些幕后老板参与其中，鼓动或煽动村民争议山林土地，从中骗取信任取得承包权或开发经营权，谋取利益。

　　二、近几年各地发生的有关山林土地权属矛盾纠纷的总体情况、表现方式以及产生矛盾纠纷的原因

　　近年来，我市辖区内发生的有关山林土地权属矛盾纠纷呈上升趋势，尤以怀集县和封开县、四会市、广宁县居多，其他如高要市、德庆县也不少。鼎湖区的山林土地权属纠纷案件主要是因建设贵广高铁、南广高铁、广佛肇轻铁以及二广高速的征地拆迁所引起的。据不完全统计，就怀集县、封开县正在行政处理程序中的山林土地权属纠纷案就有好几百件，全市将近有上千件山林土地权属纠纷案件正在政府处理过程中。现行法律法规和司法解释赋予了山林土地权属纠纷案件当事人享有行政复议和行政诉讼的权利，但各地政府考虑到自身的工作量和维稳的大局需要以及作出行政裁决后所面临的行政复议、行政诉讼等一系列工作，所以各地政府每年只是作出几宗行政裁决。

　　山林土地权属矛盾纠纷的表现方式主要是：集体与集体之间、个人与集体之间因山林土地权属产生纠纷，一方当事人向政府或政府有关部门提出请求调处，政府或政府有关部门受理后进入调处阶段，个别当事人直接通过信访或上访途径提出诉求，动辄数十人、数百人，造成处理单位经受巨大压力，容易造成群体性事件。

　　产生矛盾纠纷的主要原因有：1、山林土地权属不清，界线不明;2、因历史原因造成。因体制改革和历史上调整、调换山林土地，政府划拨农民山林土地开办林场、农场等历史遗留问题;3、利益驱使;4、外界介入。

　　三、我市山林土地权属的确权问题以及法院裁决的情况

　　在我市山林土地权属的确权中，人民政府作出的山林土地确权裁决，总体质量上是值得肯定的。但是，也有个别裁决因事实不清，证据不足，适用法律错误，而被人民法院依法撤销。确权决定事实不清，证据不足，法院可以判决撤销，但无权对当事人的民事纠纷作出实体裁判，官了民不了，同时也必然使法院与政府之间形成撤销→重作→再撤销→再重作的不良循环，即土地确权案件中撤销判决根本无法实现行政诉讼的目的——保护当事人的合法权益。

　　四、相关职能部门处理山林土地权属矛盾纠纷的做法及存在问题，对长期存在的矛盾化解难、解决难的原因

　　对于山林土地的确权，办案单位需要做大量的工作，如收集大量的人证物证、山林土地权属证、地形地貌资料等;调查历史上参加发证、填证、参加公社、大队、生产队会议或签订合同、协议的经手人或参加人、参与山林土地经营管理的相关人员等重要证据。人民政府作为山林土地纠纷案件裁决机关，对于一些历史久远的事实，难以查清当时的历史背景和收集到一些确实充分的证据，确权工作面临的挑战和压力在不断加大。人民政府对于作出行政裁决后面临的行政复议、行政诉讼和维稳等一系列的压力以及人民法院作出裁判后面临的维稳压力，同样十分巨大。

　　山林土地权属矛盾纠纷涉及的山林土地面积大、人数多、群体性事件易发多发，处理该类案件普遍存在人少案多的现象，无论是在政府行政处理期间还是进入诉讼阶段，都要求办案人员亲自勘踏争议山林土地现场。办案机关大都存在人员配备不全、工作量大、经费不足以及装备落后的问题。随着经济社会发展，办案部门工作任务日益繁重，压力不断加大，人、财、物的保障早已捉襟见肘，处理工作超负荷运转，无法及时作出处理并做好裁判后可能面临申诉、上访维稳工作。

　　山林土地权属矛盾纠纷当事人因受其个人素质、受教育程度、个人习惯等因素影响，造成办案人员工作难以开展，尤其在案件牵涉农民集体利益的情况下，案件难以协调和解，服判息诉罢访工作难度大。

　　五、对于化解山林土地权属矛盾纠纷的意见和建议

　　一是努力提升队伍的整体素质。要下大力气抓好队伍的政治理论学习、廉政教育和职业道德建设，定期进行业务培训、法律培训，消除那种无视公民权益、把法律视作羁缚的错误思想，牢固树立群众利益无小事的大局意识、责任意识、服务意和民生意识，增强处理复杂疑难案件及矛盾纠纷的能力，妥善处理好涉及人民群众最现实的利益纠纷，维护人民群众的切身利益。

　　二是坚持土地、林地确权的基本原则。我国的土地制度经历了几次大的调整，土地林地权属状况十分复杂，因此，在确权工作中，第一要坚持合法性原则，即确权既遵循实体法，又遵循程序法;第二要坚持合理性原则，即确权的动因应符合行政目的，内容应客观、适度、符合理性;第三要坚持符合政策原则。即确权既遵守法律，又符合政策，对法律没有作出规定的，按照政策处理;第四要坚持尊重历史、尊重现实的原则;第五要坚持有利于生产生活和社会稳定原则。

　　三是准确认定案件事实。土地确权必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据，因此，在审查各类证据确认案件事实时，应注意把握以下几点：第一，土地改革前的旧契约不能作为确定山林权属的证据。第二，土改时的《土地证》是具有法律效力的权属凭证，但“四固定”确权的法律效力优于《土地证》。第三，对于“四固定”确权以后发生的权属合法转移事实，应实事求是予以法律上的确认和保护。这里的权属合法转移主要包括：1、当事人依法达成的协议，2、县级以上人民政府的批准文件、处理决定;3、县级以上国土资源行政主管部门的调解书，4、人民法院生效的判决、裁定和调解书，5、土地详查或更新调查形成的土地权属协议书、认定书，6、新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议。第四，林业“三定”时的《社员自留山证》、《国营、集体山权林权证》是合法有效的权属凭证，除非证据确凿，否则不应否认其法律效力。第五，采信证人证言要谨慎。只有证人证言，没有其他证据佐证的、没有得到对方当事人认可的以及与实际情况明显不符的证人证言不能作为定案证据。第六，关于瑕疵证据的证明效力要具体情况分别处理。在行政诉讼中政府提供的证据存在瑕疵，但并非绝对没有证明效力，如果仅仅是证据形式上存在瑕疵，结合其他证据材料能够印证所要证明事实的，可以认可其证明效力;如果仅有该瑕疵证据，没有其他证据予以印证的，应当否定其证明效力;如果几个瑕疵证据之间能够相互印证证明某项事实的，也可以认可其证明效力。

　　四是正确适用法律政策。《宪法》、《土地管理法》、《森林法》等法律均明确规定，我国的土地、林地除属于国家所有的以外，属于农村集体所有，农村集体所有的土地通过合法的方式可以转变为国家所有，但具体如何划分所有权、使用权主要依赖一些部门规章和地方性规章，如《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议调查处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》等部门规章对土地、林地确权作了较为全面详细的规定，是处理不同时期的土地权属纠纷的主要依据。正确适用这些规章要坚持上位法优于下位法、新法优于旧法的原则。对于涉及历史遗留问题权属纠纷，因当时无法律规定，时过境迁，应当充分考虑到引起权属变化的历史背景，根据当时的土地政策，维护现有的土地权属状况。

　　五是加强协调调解工作。土地是农民的命根子，事关农民的生产、生活，事关农村的和谐稳定，因此，无论是在土地确权行政过程中还是在行政诉讼中，都要坚持以人为本，以民生为重，全方位、多渠道做好争执双方的协调和解工作，特别要积极争取人大、党委对权属争议协调、调解的支持，充分发挥基层调解组织在协调、调解中的作用，努力把矛盾纠纷彻底化解在萌芽状态，把矛盾纠纷彻底化解在基层，实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

　　六是积极提出司法建议。针对人民法院在审理土地确权案件中发现的认定事实证据不足，程序意识淡薄、超越职权、随意执法等问题，要及时制作司法建议，积极向政府机关提出合理性建议。同时，加强与政府机关的良性互动，通过召开座谈会、案件分析会、联合调研等形式，共同探讨行政诉讼和行政执法热点、难点，统一执法尺度，规范执法行为，有效预防和化解行政争议，维护社会的和谐稳定。

　　七是加快完善立法。要完善土地确权的法律法规和规章，解决适用法律的冲突和土地确权程序制度的缺失，保障土地确权有法可依;要修改行政复议法，使之与行政诉讼法科学衔接，如凡超过最长起诉期限的起诉，人民法院不再受理，复议机关也不能再受理其复议申请;要修改行政诉讼法，确立人民法院对行政裁决案件适用调解制度，增加人民法院对行政裁决案件的直接裁判权，减少诉讼环节，提高诉讼效率。

　　八是加强法制宣传。要利用报纸、电台、电视、互联网等新闻媒介广泛深入地宣传土地法律、法规、规章和政策，提高人民群众的法制意识和政策水平，引导人民群众通过正当途径维护自己的合法权益，同时发挥人民群众对土地行政的监督作用。