粤桂跨省司法协作机制的存在问题与完善措施 ——粤桂两省交界地法院跨省司法协作开展情况的调研

　　广东省肇庆市怀集县、封开县与广西壮族自治区梧州市苍梧县、贺州市八步区相毗邻，长期以来四地经济生活交往密切，由此产生的交通事故、民间借贷、婚姻关系、医疗等纠纷较多，四地法院在案件处理上交往频繁。随着粤桂合作特别试验区的推出，为提高办案效率，简化粤桂两省交界地法院间的司法协作，2013年，肇庆市怀集县法院与贺州市八步区法院、肇庆市封开县法院与梧州市苍梧县法院相继签订《粤桂两省交界地人民法院跨区域社会矛盾化解司法联动工作规则》。此规则实施至今，已取得一定的成效;另一方面，此规则的不完善之处也在实施中不断被发现。从调研组掌握的数据及对四地法院的实地调研情况来看，粤桂两省交界地法院间的司法协作对跨省案件的公平、公正、高效审理具有重大意义。我们对近五年怀集、封开、苍梧、八步法院的涉桂(粤)案件情况进行认真分析，通过实地走访调研，对办案法官反映的问题及建议进行整理归纳，形成报告如下：

　　一、粤桂两地司法协作的基本情况

　　(一)粤桂两省交界地区司法协作的建立基础

　　肇庆市下辖封开、怀集两县，与广西梧州、贺州相邻。2012年，粤桂经济合作特别实验区设立，粤桂两地的发展步入整体规划阶段，粤桂两省交界地区经济社会发展更为紧密，两地司法往来更为频繁。2012年至2014年间，封开县法院共受理涉梧案件126宗，怀集县法院受理涉八步案件162宗，苍梧县法院受理涉封开案件192宗，八步区法院受理涉怀集案件183宗。

　　近年来，梧州市苍梧县法院、贺州市八步区法院与肇庆市封开县法院、怀集县法院积极探索构建粤桂两地省区交界地人民法院跨省司法协作机制，实现区域法院工作协调发展，共同为交界地经济发展提供有力的司法保障和优质的法律服务，维护粤桂交界的社会和谐稳定，取得了一系列重要成果。2013年开始，四地法院相继签署《粤桂两省交界地人民法院跨区域社会矛盾化解司法联动工作规则》，对联席会议议事规则、联络组议事规则、审判执行业务部门协作交流工作规则、跨区域案件审理协调机制等9项内容作出详细规定。大大提高了跨省司法协作交流的系统性、针对性和实效性，同时拓展了两省(区)间的边界司法协作机制范围，形成了强大的区域司法合力，简化涉及边界交界地的案件处理程序，有利于预防、减少和化解省际边界矛盾纠纷。

　　(二)粤桂两省交界地司法案件的特点

　　1.以涉民生案件为主

　　由于苍梧、封开、八步、怀集四法院辖区地域相连，经济相融及人员往来密切，各种矛盾纠纷也随之产生，尤其是婚姻关系纠纷、民间借贷纠纷等等。另外，四地处于粤桂地区交通枢纽的咽喉之地，交通事故案件多发。2014年，封开县法院、怀集县法院共受理涉桂案件288件，其中婚姻关系案件58件，民间借贷案件106件，交通事故案件115件，医疗事故纠纷6件;苍梧县法院、八步区法院共受理涉粤案件375件，其中婚姻关系案件72件，民间借贷案件64件，交通事故案件222件，医疗案件纠纷16件。民生类案件占涉粤(桂)案件的99%。

　　由于民生类案件直接关系到群众最直接的利益，需要深入矛盾根源，妥善解决纠纷，才能案结事了。传统的跨省区审判，对寻找当事人、深入了解案情、召集双方调解等都发出了挑战。

　　2.当事人难找，送达困难

　　粤桂两地处于丘陵地带，地广山多，村落众多且交通不便，在送达过程中常常遇到地址难找、送达地址不清楚、门牌号不清晰、不认识当事人等困难，甚至出现现场找到当事人却矢口否认自己身份的情况。在跨省司法案件中，若受理法院到异地寻找当事人，人生地不熟，语言不通，在没有当地法院的协作下，更增加了送达的难度。

　　3.易调难结、耗时长

　　因跨省司法案件中以民生案件为主，且大多数法律关系清晰，案件调解成功的可能性较高。但在没有司法协作的情况下，由于当事人难找，语言不通，邮寄、公告送达适用比例较高，之后带来的缺席判决，极易引发执行难的问题，案件纠纷没有得到很好的平息。且由于送达难、执行难等问题，此类案件往往需要耗费大量的时间和精力，不利于案件质效的提高。

　　(三)粤桂两地跨省司法协作的初步成效

　　1.协助送达，办案质效得到提高

　　2014年3月8日，怀集县怀城镇的袁某驾驶其自有大货车沿国道207线由广西贺州信都往八步方向行驶至信都街路段时，与广西贺州八步区的刘某驾驶的普通二轮摩托车发生碰撞，造成刘某受伤的交通事故。经贺州市交警部门认定，袁某承担事故的主要责任。 事故发生后，因双方对赔偿问题协商不下，刘某将袁某告上贺州市八步区法院，要求袁某赔偿其医疗费、残疾赔偿金、误工费、营养费及精神抚慰金等损失共15万余元。

　　八步区法院受理案件后，承办法官找到邻近的怀集县法院梁村法庭朱庭长协助送达。朱庭长接到委托送达材料后，立即找到当事人袁某送达了诉讼材料，并且询问袁某是否愿意接受庭前调解。在了解袁某愿意协商解决赔偿问题后，马上将这一信息反馈给八步区法院。最终双方当事人达成调解协议。案件从立案到结案仅24天，而在之前，这样的案件从立案到结案至少需要三个月以上的时间。

　　调研数据显示，2012年至2014年，苍梧、封开、八步、怀集四协作法院间相互委托送达案件达418件，委托送达成果功率达94%以上。

　　2.联合调解，化解矛盾能力得到提升

　　2014年12月30日，苍梧县法院石桥法庭收到一起跨省区的民间借贷案件。石桥法庭受理案件后，通过询问八步区法院法官，得知两被告住所地在贺州市八步区，但其常年在封开县南丰镇经商，平时一般在南丰镇居住，属于封开县法院南丰法庭管辖区域内。

　　石桥法庭立即启用跨省区司法联动机制，当天通过电话联系上南丰法庭庭长，委托南丰法庭帮忙送达。南丰法庭庭长接到委托送达材料后，立即带上干警找到两被告经商的地方，把诉讼文书送给两被告，并给两被告做思想工作，希望其积极应诉，妥善解决纠纷。另一方面，石桥法庭委托八步区法院协助帮忙查封两被告的房屋。八步区法院法官接到委托材料后，立即对两被告位于贺州市八步区的两栋房屋进行查封。2015年2月5日，石桥法庭法官赶赴八步区法院，召集原、被告双方到八步区法院进行调解。最后，这个案件顺利地以和解结案。

　　3.联动执行，震慑力得到加强

　　执行姚某与中国农业银行股份有限公司苍梧县支行一案过程中，苍梧县法院石桥法庭干警多次前往被执行人家中均未找到姚某，也没有找到有可供执行的财产。后与封开县法院南丰法庭取得联系，委托其代为寻找被执行人姚某。南丰法庭利用广东执行中心的技术装备优势，利用手机通话位置快速定位被执行人的位置，很快找到了姚某，同时通过查询系统快速查询到被执行人有可供执行的财产，随后进行协助调解工作，使该案得到完满解决。

　　被执行人岑某与申请人黄某一案中，岑某向黄某赊购价值19600元石料，但一直未按约定履行给付义务，由于被执行人岑某家住贺州市八步区，因被执行人躲避，苍梧县法院石桥法庭执行人员多次前往八步区均找不到被执行人。2012年3月下旬，苍梧县法院委托八步区法院信都法庭代为查找被执行人岑某，在岑某开设的沙场中找到被执行人并发现其有可供执行财产。在两地执行法官的共同努力下，申请执行人同意被执行人岑某以其沙场的沙子偿还所欠货款，并立即履行完毕。

　　二、粤桂两地跨省司法协作应用中存在的问题

　　(一)诉讼文书送达方面

　　1.诉讼文书委托送达主要在人民法庭间应用

　　调研数据显示，五年间四地法院涉及诉讼文书协助送达的案件共742件，其中法庭间的协助占85.5%。自2013年10月《粤桂两省交界地人民法院跨区域社会矛盾化解司法联动工作规则》签订后，法庭间协作送达案件数为369件，上升122%;非法庭间的协作送达为60件，上升100%。通过以上数据发现：粤桂两地跨省交界地区的司法协作仍以法庭为“大本营”，“法庭联动”未真正上升为“法院联动”。

　　诉讼文书委托送达情况表

　　2.委托送达机制的启动率不高或没有及时启动

　　调研中，部分法官反映：目前，法院受理异地案件，在无法联系被告的情况下，受理法院一般会采取邮寄送达与公告送达的方式，尽管涉及司法协作地区，通常也是采用邮寄和公告送达。其主要原因在于：一是委托送达程序繁琐，耗费的时间过长;二是一些主办人与受送达人所在地法院的法官不熟悉，碍于情面不好意思麻烦对方协助送达;三是对委托送达能否成功抱有怀疑，担心委托出去却如石沉大海，影响案件审理进展;四是法官对司法协作下的委托送达程序还不熟悉，不知道该如何启动，也没有形成委托送达的常态意识。造成在大部分情况下，遇到需要异地送达的案件，都是承办法院先进行异地送达，在找不到异地当事人时，再通过邮寄或公告完成送达;少数情况下会启动协作法院间的委托送达。

　　3.委托程序的现实做法与规定做法不一致

　　在问及委托送达的程序问题时发现，按照协作协议规定，案件审理协作工作程序是：(1)逐级上报至所在地中级人民法院;(2)各审判执行业务条线协作交流联络员及时将案件审理情况通报本院相关审判业务部门。(3)条线协作联络员将相关情况报两地法院联络组备案。(4)两地法院尽快组织讨论，研究制定协调方案。(5)由协作交流联络员按照协商方案和事项督促执行。

　　但在现实的委托送达中，通常是办案法官直接电话联系协作法院法官，口头委托，以法官间的交情开展协作办案。多数情况下委托程序、异地办案手续的不完善，很多案件事后也没有把手续补办齐全，没有做好相关备案和档案保存工作。

　　这种现象，虽然能体现司法协作紧密度的优势，提高办案的工作效率;但由于手续上逾越了相关规定，办案程序容易出现瑕疵，造成案件审理存在不规范的可能性，也不利于司法协作的有效推广。

　　(二)跨省联合调解方面

　　1.异地法院对案件不了解

　　南丰、石桥、梁村、信都四个法庭之间启动联合调解的次数较多，根据四个法庭办案法官所述，尽管联合调解的成功率很高，但应用度不高，部分原因在于异地法官对案件的不了解。(1)在委托送达阶段：异地法官在委托送达时通常只把要送达的材料移交受委托法院法官，极少把其他案件材料一同抄送。受委托的法官因缺乏对案件的了解，送达中也难以展开调解。(2)联合调解阶段：承办法官到异地与异地法官联合调解，异地法官经常是起到“引路”或“翻译”的作用，对于案件调解的实质性内容异地法官并不了解。

　　2.缺乏主动性

　　承办法官在委托送达和委托调查中的委托程序及委托内容过于简单，缺少主动向异地法官介绍案情、交流办案思路，多数情况下也没有主动把案件材料抄送受委托法院的法官。另一方面，受委托法院在接受委托后会出现流于应付现象，如在材料送达中不主动了解受送达人调解意向，极少向受送达人深入了解案情，能反馈给委托方的信息量少，不利于下一步工作的开展。

　　(三)跨省案件联动执行方面

　　1.跨省联动执行的问题主要出现在与其他相关部门的对接上

　　案件调查往往需要其他部门的协作，但由于各部门的规定不一样，存在受托的当地法院没有调查资格，或者调查完以后没有资格及时处理的情况。

　　以银行账户为例：一是粤桂地区银行查询系统未联网，承办法院需委托当地法院查询或亲自到当地银行查询;二是部分银行规定了只有裁定法院才能进行查封冻结，承办法院必须亲自前往异地办理。在国土、房管、车管部门方面：其内部也有规定，受委托法院只能办理查询业务，查封必须由承办法院法官到场办理。

　　2.材料提供不齐全

　　目前两地司法协作中存在的委托内容简单，委托移送材料简单的问题。在案件联动执行中，委托调查的内容不够具体或者没有给对方提供诉状材料等，导致对方在调查过程中，调查的内容不周全，有时需要返工重新调查。

　　(四)跨省边界维稳及其他法律服务方面

　　目前，四地法院在跨省边界综治维稳工作上的联动仍比较少。以封开为例，南丰法庭所管辖的五个镇，大部分与广西接壤，据不完全统计：2010年至2014年间，仅封开县南丰镇综治维稳办受理边界地区综治维稳案件数约50宗，出现跨省区村民间的纠纷较多。但根据法官反映，综治维稳协作方面开展得非常少，因为协作双方对对方维稳机构相互不了解，对于对方的维稳要求和目标也不明确。若综治维稳工作可以通过司法协作，两地法官共同协助综治维稳工作的开展，走进矛盾根源，参与纠纷调解，可以有效减少诉累，更好地促进边界地区的和谐稳定。

　　三、粤桂两地跨省司法协作存在问题的原因分析

　　针对上述调研中发现的问题，归纳总结起来进行整体分析，问题存在的主要原因有以下几点：

　　(一)协作法院之间交流不够，法官对司法协作的运行机制欠缺了解

　　1.法院间缺少学习交流

　　法院之间的少沟通、少交流，是导致对彼此工作不了解、不熟悉，甚至对彼此的办案业务存在误解的重要原因。例如：有法官因为担心对方法院工作量大，不知道对方法院能否帮忙送达而不启用协作机制。根据调查数据显示，自签订协议以来，苍梧县法院与封开县法院之间的联席会议只有2场，举行联络员会议0次，法院间审判执行业务的交流次数为6次;八步区法院与怀集县法院之间联席会议召开了3场，举行联络员会议0次，法院间审判执行业务的交流次数为为8次。

　　2.缺乏新媒体之间的互动

　　在新媒体时代，网络信息之间的交流能促进法院间的互动，缩短法院间的距离。但目前协作法院间还没有建立官方微博、QQ群、微信群等网络互动。也没有开启利用新媒体工具作为信息与办案业务交流的介质，使得法院间的交流依然存在距离上的不便利。

　　(二)协作办案规则的不完善、不规范是跨省司法协作机制难以广泛应用的重要因素

　　因为办案规则的不完善，使司法协作的广泛应用遇到了一定的瓶颈，据调研走访显示，目前跨省司法协作机制在运作中缺乏制度化，司法协作的开展趋于交情化;以及简单的相互帮忙容易导致案件出现了程序瑕疵等问题。都与协作办案的流程规则不完善有密切的关系。正因如此，司法协作成为仅在小部分相互熟悉的法官之间、交流较多的法庭之间开展的互帮互助，而还没有有效推广开来，把交界地区的司法工作串联起来。跨省司法协作缺乏制度化、程序化、规范化的协作办案规则的支撑，协作机制就难以广泛应用。

　　(三)缺少与其他管理部门的沟通协调

　　在司法协作制度的不断深入落实中，缺乏与其他部门的沟通协调也成为了协作制度应用范围难以扩大的原因之一。例如上述出现的司法协作中与银行、公安等部门的之间的不便利问题。

　　我们在调研中得知，目前在两省交界地区的镇政府、综治维稳中心及公安等部门之间，同样开始了协作机制。跨省区的协作联动机制成为了一种趋势。而目前，我们法院之间的单路径的协作方式，让跨省协作法院间的协作办案出现司法资源重复使用，办案效率难以提高，使司法协作之优势没有很好的体现出来。

　　(四)司法协作机制不完备，缺少牵引力

　　司法协作机制犹如提高办案质效的好机器，但正因为协作机制“零部件”(人员配备)的不完备以及牵引力的不足，使跨省交界司法协作机制未能高效运转。

　　1.人员安排不完备

　　人员配备问题主要反映在：一是联络组成员未落实到位，责任分工不明确;二是人员变动频繁，且没有及时通知协作法院。造成司法协作在运行中缺乏统筹、管理与监督，难以形成体系化、规范化、程序化。其次联席会议等各种交流活动也难以落实到位，司法协作的成效得不到统计与宣传等。都与当前的协作机制人员配备的不完善有一定的因果关系。

　　2.协作机制的牵引力不足

　　一个机制的运行动力与这个机制的受重视程度有一定的关系，如关于协助法院间相互交流，协助平台的有效搭建，司法协助工作激励机制以及与其他部门的沟通协调等方面问题，都需要通过上层设计，带动司法协作机制的运行，否则难以突破司法协作的效率不高的问题。

　　四、关于完善粤桂两地跨省司法协作机制的思考

　　(一)完善跨省司法协作的机制体系

　　粤桂跨省交界地区司法协作机制是一个能切实提升案件质效，便民利民，促进边界地区和谐稳定的好机制。要用好这个机制，最大程度地发挥跨省交界地区司法协作的优越性，进一步完善跨省交界地司法协作机制是关键。

　　1.完善人员配置，明确责任分工

　　在四地法院形成以联络员办公室为统筹协调，承办法官意见为指导的协作模式。

　　一是联络员办公室定员定职，人员更替后需及时通知其他协作法院，主要负责协作法院间的交流协调工作以及司法协作案件的跟进、统筹与备案等事项。法院在受理涉及协作地的异地案件后，承办法官可以启用协作机制，并有联络员办公室与协作法院联络员办公室对接，完成司法协作的必要手续。日常交流工作由联络员办公室组织开展。

　　二是法官责任制贯穿整个案件办理过程，协作法院对委托事项负有协助义务。在联络员完成协作手续后，承办法官需与协作法院指定的协助法官交流案件办理意见。

　　三是协作法院根据实际情况指定协助法官，协作法官负责具体开展协作工作，并做好处理情况的反馈。

　　2.完善协作案件的考核机制

　　为切实提高协作案件的办案质量，提高法官对办理协作案件的积极性，扩大司法协作范围，各协作法院间协商并完善粤桂司法协作机制的考核与激励机制，把协助案件的质量与数量纳入法官考核。

　　(二)细化跨省司法协作办案规则

　　在现有的法律程序下，结合跨省交界司法协作机制的实际情况，形成跨省司法协作的办案流程规范，通过司法协作联络员，及两地法院互通平台，简化办案手续，节省办案时间。把协作办案程序固定下来，形成以制度作为协作桥梁，以法庭协作带动法院协作的司法协作长效机制，而非依靠私人感情带动协作。

　　1.进一步简化协作启动手续

　　依据现有的协议规定，要启动司法协作需要逐级上报中院，在制定协调方案前需要条线协作交流联络员通报情况和备案，再组织两地法院研究制定协作方案。这样的流程需要再进一步简化与规范。

　　为节省协作案件的手续办理时间，使粤桂司法协作更为紧密。承办案件的法官需要启动司法协作的，应当在获得主管领导同意后报联络员办公室备案，同时联络员办公室把案件提交中院备案。司法协作在获得主管领导同意后即为启动。

　　2.全面规范办案流程

　　在启动司法协作后，为规范协作案件办理，体现程序公正，提高办案质量，需要更全面、详尽地规范办案流程。在办案流程中，配合各委托事项的内容和特点，严格规定案件办理程序、负责部门(人员)、相关责任、时限、需要的文书材料及其报送规则等，并出台协作案件办理流程指导意见。

　　3.规范材料移送

　　按照委托事项确定移送的材料内容，完善协作案件材料移送台账，让异地办案法官能清楚委托事项，了解案件内容，对案件的办理起到更好的推动作用;也避免了在办理中因材料不全需要二次不齐，浪费更多的司法资源与时间。

　　(三)推进协作法院间的紧密交流

　　1.形成新媒体信息互通

　　通过在各协作法院间的门户网站上建立司法协作的连接，微博和微信互动，邮件往来等方式形成日常信息互通，形成日常案件信息、文化建设及党建信息等的相互转发。

　　2.落实联席会议制度

　　定期开展联席会议、联络组会议及审判执行业务交流研讨会。通过联席会议及联络组会议定期总结司法协作的开展情况，积极寻找短板，克服司法协作中的难题。通过联络组会议，及时了解协作法院动态，不断细化司法协作的实际操作流程。

　　(四)逐步搭建粤桂司法信息互通平台

　　在信息时代中，司法信息化已经成为不可逆转的趋势，利用信息化的转型升级，助推粤桂司法协作的紧密发展。探索建立粤桂司法协作综合业务系统平台，通过综合业务平台，协作法院之间可以直接在线上联系、办理委托手续、移送材料，完成信息反馈，监控案件开展情况，把跨区域案件的多线办理、层层审批，统一通过信息互通平台完成，增强协作法院间的互联互通，节省办案时间和办案成本。

　　(五)加强与其他部门的沟通协调

　　司法协作的开展，不是单一部门的问题，靠一两个法庭基层或业务部门的配合，不能有效地促进合作，不能进行深度合作，调解的多元参与、信息的互通都决定了粤桂两地的司法合作是全局性问题，整体性问题。

　　针对联合执行中的问题，粤桂两地其他部门间很多暂未形成协作和互通，对联合执行和委托调查等的开展造成了一定障碍，影响粤桂司法协作的整体性开展。协作两地法院需要加强与其他部门的沟通协作，进一步为司法协作的顺利开展扫除障碍，有效促进两地深度合作。目前，如综治维稳、公安等已经开始粤桂交界地区的部分项目协作，通过多边力量的联合，粤桂两地交界地区的将迎来司法协作“大联动”，更好地为粤桂地区合作发展保驾护航。

　　(六)创新协作方法

　　异地调解、巡回审判等协作方法可以在更好地便民利民，把纠纷解决在矛盾发生地，综合利用司法资源。通过审判力量的结合，创新协作方法，探索异地背靠背调解方式;开创利用协作法院资源巡回审判等协作方式。

　　通过协作法院共同加强对基层调解组织的指导，整合社会各界资源，构建一个囊括相邻法庭、乡镇、村在内的人民调解网络及多元化的纠纷解决机制，运用多元化调节方式，对法院受理的案件进行过滤，使一些民事纠纷不需要进入司法程序，减轻了法院审判压力，节约了诉讼资源，提高了矛盾纠纷化解力度，许多矛盾纠纷被化解在基础、萌芽状态。

　　(七)扩展协作范围

　　粤桂交界地区来往频繁，涉粤(桂)案件中，除民商事案件外，类似毒品犯罪、交通肇事、非法经营等刑事案件也非常常见。为有效地维护粤桂交界地区的和谐稳定，协作法院间可以把协作范围拓展到打击违法犯罪等方面。如：简化异地提审程序，统一审判、量刑标准等。