人民法院如何有效化解社会矛盾

钱智坚

 

引言

近年来，国内对如何有效化解社会矛盾的问题研究进一步加深，学者的论文焦点主要放在社会矛盾的成因、宏观理论以及其作用进行深层的探讨和研究。但是从研究内容的角度来看，国内对如何有效化解社会矛盾这个问题研究仍然局限于对传统的宏观理论分析，对如何有效化解社会矛盾的实证分析较少；从研究方法的角度来看，缺少新的方法去研究如何化解社会矛盾的问题和对这个问题缺少数据和调查研究，难以反映如何有效化解社会矛盾在实践中的问题。本文试图采用社会学角度分析现阶段社会矛盾的类型和成因，说明现阶段完善法院参与化解社会矛盾的机制对于推进三项重点工作和社会稳定和谐建设具有重要意义，运用数据、调查研究、实证例子等方法，提出构建科学有效的化解社会矛盾机制是推进三项重点工作和维护社会稳定和谐的机制保障。

一、社会矛盾的类型和成因

考虑到第一手资料的真实性，笔者采取了走访观察和调查问卷两种方法，了解广东省肇庆市封开县当地群众选择解决矛盾纠纷的途径，总结出矛盾纠纷解决的特殊性和一般性问题以及适用什么对策解决矛盾纠纷。笔者走访观察了封开县相关企业、居委会、群众，了解侵权、合同、邻里、家事纠纷情况；向居民发问卷调查200份，回收195份，有效问卷195份，问卷调查内容是当事人发生纠纷矛盾时选择什么途径解决，问卷调查的对象是居民。以下是走访观察、调查分析（表格1）的结果。

 

解决途径	比例
忍住	9%
双方私了	28%
找居委会解决	7%
找政府调解解决	18%
找派出所解决	17%
到法院调解诉讼	21%

     从走访观察的结果分析，民事纠纷、征地补偿纠纷、土地权属纠纷仍是影响当前社会和谐稳定的主要因素。结合当地司法统计分析，交通事故纠纷、婚姻关系纠纷、债权债务纠纷、征地补偿纠纷、邻里关系纠纷、劳务纠纷等案件数量逐年增加，给法院等维稳部门带来前所未有的压力。从调查问卷（表格1）分析得出，当地群众主要愿意选择双方私了或者到法院诉讼的方式解决纠纷矛盾。面对社会矛盾的激增、经济高速发展、社会转型等形势下产生的一系列社会问题，究竟如何创新社会管理机制？法院该如何摆正角色？正如学者左卫民认为：“面对激增的纠纷，既存纠纷解决机制出现了一定程度的失灵^。”[1]笔者结合自身实际对广东省肇庆市法院创新社会管理机制的做法进行了考证，也产生了一系列的现实思考，法院作为国家的审判机关，如何发挥法院的职能作用、创新法院参与解决矛盾纠纷机制。

 

（一）社会矛盾的类型

例如2009年发生在司法领域的“邓玉娇案件”、“上海钓鱼执法案件”等，主要因为权力行使的泛滥和行政违法导致社会公众不满，公众试图修复被破坏的正义，而发生在非司法领域的“躲猫猫事件”，主要因为行政违法，公众面对行政机关遮掩事实的真相，试图冲破假言的面纱；2010年发生在司法领域的“李启铭校园撞人案”、“赵作海案”等，主要因为简单的交通事故引发的权力嚣张和透明度不够等，而发生在非司法领域备受人们关注的“江西宜黄拆迁自焚案”，主要因为征地拆迁的不合理引发一系列不公现象；2011年发生的潮州讨薪引发的群体性事件、增城新塘事件等，主要原因是劳资纠纷处理不当引发的群体性事件和行政执法不当引发的群体性事件。从以上发生的事件分析得出，当前社会矛盾的类型主要有：行政违法纠纷、拆迁安置纠纷、征地补偿纠纷、劳资纠纷、交通事故纠纷、债权债务纠纷等。

（二）社会矛盾的成因

从近年社会发生的矛盾事例分析来看，由一般纠纷引起的社会矛盾的原因有以下几个：一是大调解机制尚未完善，民众诉求机制缺乏保障；二是未及时疏导矛盾、化解矛盾方法不成熟和化解矛盾沟通机制未完善；三是行政违法、执法不当；四是法制意识淡薄，法治意识尚未深入人心；五是社会风险评估制度未建立起来；六是化解矛盾机制不完善，社会管理机制滞后。

二、法院参与化解社会矛盾的意义

（一）从政治学的角度说明法院参与化解社会矛盾的意义

  从政治学的角度来看，在法治条件下，司法是国家通过法律管理社会的重要渠道和有效手段。作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，人民法院在化解社会矛盾和社会管理创新中具有不可替代的重要作用；^[2]充分发挥能动司法作用，延伸法院审判职能，充分保障人民的合法权益，维护社会公平正义，最大限度地增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，达到“案结事了，息诉服判”，从而实现社会效果、法律效果和政治效果的有机统一。

（二）从社会学的角度说明法院参与化解社会矛盾的意义

  从社会功能的角度来看，法院担负着维护社会稳定、维持社会秩序的重要职能，具有审判裁决社会纠纷的重要职能，因此法院通过履行职能引导和规范人们的行为，遵守国家法律和政策，维护国家政权稳定、安定社会秩序；从社会行为学的角度来看，法院的裁判具有维护社会稳定、解决矛盾纠纷、宣传法律意识的作用，法院作出的判决或者调解对人们的社会关系或者行为起着重新进行调整和利益分配的作用，引导和规范人们的行为。

三、对当前法院参与化解社会矛盾机制的反思

（一）当前法院参与化解社会矛盾机制的优势

  当前法院参与化解社会矛盾的内部机制主要是判决和调解两种形式，通过判决或者调解确定社会关系或调整利益关系。法院通过判决来化解社会矛盾是其他国家机关不可能具有的功能，法院作出的判决具有定纷止争的功能，达到“案结事了、息诉服判”，具有终局性地确定当事人之间的法律关系；而法院调解能够使“情理法”相结合，使当事人的关系能以和谐的局面收拾，调解与裁判一样具有终局性和强制性，能很好地教育当事人和宣传法治理念。因此，调解也是一种非常有价值的方法。调解可以保证在某纠纷转化为诉讼以前所有的利益都得到了彻底的考虑。^[3]法院参与化解社会矛盾的外部机制主要是参与“大调解”机制，充分发挥法院调解社会矛盾的作用。法院能充分使用审判、调解、指导、司法建议等途径方法尽快化解社会矛盾，同时还可以降低当事人与法院之间的对立情绪，提高化解矛盾的效率，实现法律效果、社会效果、政治效果的有机结合。

（二）当前法院参与化解社会矛盾机制的不足

  从理论上说，法院是国家设立的最权威的解决纠纷的专门机构，法院作出的判决是具有综合性、规范性、权威性的，经过司法裁决的案件是具有终极性和强制性的。但是现实中有许多例子表明，判决了案件并不等于解决了矛盾，判决只是确定主体的责任或者主体之间的社会关系。例如被判决刑期的犯罪分子，刑满释放出社会后是否会受到社会的歧视、如何修复被破坏的社会关系又是一种新的社会问题；法院调解作为化解社会矛盾的有效方式，但现行的法院调解方式也存在不足之处，法院调解不能很好地发挥延伸功能，社会管理机制没有创新，不能很好地与其他调解方式相对接，光靠法院“单打独斗”做调解工作实在是杯水车薪；而法院参与“大调解”机制的缺陷主要是组织机构不完善、沟通机制不顺畅、经费问题没有得到保障。考虑到我国当前社会矛盾纠纷的复杂化，处于矛盾突发时期，单单靠某一个部门、一种手段是无法妥善解决纠纷的，必须综合运用法律、经济、行政等手段去解决纠纷矛盾。

四、突破“围城困境”——建立科学有效的化解社会矛盾机制

（一）完善“大调解”格局，创新便民诉求机制

1、大调解制度已被实践证明是总结我国调解历史经验，借鉴吸收国外诉讼外解决纠纷方法的合理内核形成的具有鲜明中国特色的纠纷解决机制，具有其他途径方法不能代替的优越性。^[4]完善“大调解”格局，关键是引导当事人在立案前选择非诉讼纠纷解决方式。例如广东的大调解经验，构建“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的联调平台。在法院立案庭统一设立诉前联调工作办公室，负责组织、协调、指导诉前联调工作的开展以及联席会议的日常工作，在立案前先行引导当事人选择人民调解、行政调解、商事调解、行业调解。这样形成多元化纠纷解决机制，有效化解各类矛盾纠纷。

2、完善大调解机制必须统筹政府、法院、行业协会等部门的力量，形成共识，共同解决社会矛盾纠纷。构建“统筹兼顾、信息共享、统一受理、部门合作”的运作模式，充分发挥法院能动司法的作用，充分利用好审判、调解、法律指引、司法宣传的作用，处理好矛盾纠纷。从经济学的角度看，“一站式”服务，可以方便当事人办事，减轻当事人负担，起到及时化解社会矛盾的作用。

3、完善大调解格局需要财政专项资金的支持和人才机制的支撑。通过对广东肇庆地区的大调解格局进行走访调查研究，各基层法院已于2010年在各镇综治信访维稳中心试行法官挂点制度，收到良好的社会效果。但是部分综治信访维稳中心仍缺乏专项的办案经费和缺乏专业的人才，使得调解工作难以开展。因此，在每年的政府财政预算案中应将专项的办案经费列入，以保障工作的开展。同时选拔更多的具有责任感、正义感、公道正派、善于做群众工作的法律人才到综治信访维稳中心挂点工作，并制定和落实人才晋升制度，充分调动其工作的主动性和积极性。

（二）建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制

1、建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。完善“党委领导、政府支持、多方参与”的矛盾纠纷解决机制，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的职能，构建定期沟通和通报机制，分析解决矛盾的着眼点，尽可能把矛盾化解在萌芽状态。通过政法委牵头联系好各执法部门，可以在交通事故处理办公室、工会、法制办、医疗事故处理办等部门设立法官联络点或法官工作站，尽快处理相关纠纷矛盾，避免矛盾激化。

2、推行广东省肇庆市法官挂点镇街综治信访维稳中心制度，发挥能动司法的作用，延伸法院职能，有效化解社会矛盾。笔者通过走访实证发现，肇庆市法官挂点镇街综治信访维稳中心制度能使法官及时发现社会矛盾，及时化解社会矛盾，将矛盾化解在萌芽。法官可以根据不同的来访案件提出相关的司法建议、实施社会风险评估、进行法律指导、联合调解等方法，使得矛盾完美解决。从微观的角度看法官挂点制度的成效，笔者从广东省鼎湖法院了解到，2011年1月至4月份，鼎湖法院与各镇街综治信访维稳中心共解决16宗来访案件，法院将社会矛盾解决在基层，使得鼎湖法院1至4月份的诉讼案件同比下降40%，达到社会稳定和谐的局面。这说明法官挂点镇街综治信访维稳中心制度是值得推行的。广东省肇庆市法院的具体做法是，各人民法庭与各镇街综治信访维稳中心建立联席会议制度，选拔熟悉群众工作、德高望重、熟悉法律业务的优秀人才到镇街挂点工作，制定法官到镇街综治信访维稳中心上班的时间表，提前发出公告，提高人民群众诉前调解意识，大力开展对矛盾处理的答疑工作，挂点法官还通过法律指导、联合调解、发出司法建议、社会风险评估等方法，正确处理人民内部矛盾工作，发挥和延伸人民法院化解矛盾、定纷止争的职能作用。同时大力开展好“百案释法答疑、百场征求意见”活动、开展“五进”法律服务活动（进企业、进乡村、进社区、进机关、进学校），将矛盾化解在基层。

（三）创新社会管理机制，建立社会稳定风险评估长效机制

1、法院对案件进行社会风险评估，提出合理的司法建议，更有利预警机制的完善。完善问题的发现、反馈、分析和解决机制，建立重大敏感案件风险评估制度。^[5]特别是涉及当事人人数众多的、涉及范围比较广的、社会影响比较大的、征地拆迁、土地补偿等类型的敏感案件进行案前、案中、案后评估，对于有可能发生上访、聚众闹事的，及时向有关部门通报情况，做好群众安抚工作、做好释法答疑工作。对于反复进行诉讼和申请再审的重大案件，有可能发生上访、聚众闹事的，及时向有关部门提出司法建议，规范行政执法行为，建立重大案件排查走访机制，防止矛盾激化和进一步升级。

2、建立案件风险评估流程。从立案、审判、执行等各个环节都由专门负责人进行风险排查、收集相关影响社会和谐稳定的资料。综合考虑案件的性质、紧急情况、规模、可能造成的社会影响等因素，对案件进行分级风险评估，分别确定为一级、二级、三级社会风险。对于不同级别风险的案件逐级上报案件负责庭室、审管办、审判委员会。对有办案风险案件的防范措施，采取法制教育、法律释明、判后答疑、专题座谈、心理干扰、专家论证、公开听证、联合接访、司法救助、依法惩处等形式，达到防范、处置、稳控、息诉四者的结合。

3、建立第三方机构对重大的案件进行社会风险评估。构建以“法院为牵头、镇街信访综治维稳中心协调、派出所和居（村）委会参与”的重大案件社会风险评估制度。由于居委会是最基层的自治组织，居委会可以第一时间了解和掌握当事人的动态信息，由派出所、居委会联合排查社区矛盾、走访相关居民，及时了解事情发展态势，及时作出风险评估，法院根据案件的情况及时向相关部门发出司法建议，有利于及时化解矛盾，避免恶化发展。

（四）建立网络舆情对话机制，加强疏导舆论和宣传工作

1、法院可建立网络舆情对话机制，主动了解社会矛盾发展的态势，及时化解社会矛盾。微博是做好新时期群众工作的新载体，是开展网络问政工作的新途径，是政法舆情应对的新平台，是培育群众法制观念的新渠道。借鉴广东肇庆政法系统的经验，开通微博，及时了解人民群众民生诉求，及时了解社会民怨和化解社会矛盾。法院可以设立专门的部门负责社情舆论的收集、及时反馈民生诉求、发布最新的法院工作动态，应对司法舆论热点、宣传法治理念。

2、网络舆情对话机制的建立需要专业人才的支撑。选拔熟悉社会舆情、懂得做群众工作、懂得现代化信息技术的复合型人才。通过完善人才培养机制，培训专门人才应对网络舆情，应当具有高瞻远瞩的眼光，选拔和培养高素质的复合型人才应对法院宣传工作，引导公民有序表达诉求，直接关系到法院公平正义的形象和社会和谐稳定。

3、加强舆论疏导和宣传工作。法院应重视司法舆论疏导和做好司法宣传工作，做好社会舆情分析和分类处理。对群众的诉求及时反馈，做好每月、每季度、每年司法舆论统计工作并进行系统分析，为做好新时期下的群众工作、制定政策和策略提供参考。对司法舆情舆论进行分类管理，对于情况重大、重大敏感的舆论要慎重应对，及时上报领导研究处理，及时疏导社会舆论。做好司法宣传工作，可以邀请群众、媒体旁听，及时做好宣传报道工作，可以利用微博、宣传栏、进社区宣传等形式进行司法公开，进一步提升法院公正司法的形象。

（五）发挥司法能动作用，延伸法院职能

1、完善法院诉前调解机制，促进案结事了，防止矛盾恶化。通过问卷调查研究得出，当事人选择解决矛盾纠纷解决方式有忍得就忍、行政机关调解、法院诉讼等，其中接近30%的人愿意选择双方私了的方式解决矛盾，20%在迫不得已的情况下才选择通过诉讼方式解决纠纷。因此，完善诉前调解机制解决矛盾纠纷是符合当前解决当事人之间矛盾的可行方式。例如加拿大的安大略民事诉讼法已明确规定，除少数法律另有规定的案件外，必须先进行调解，未经调解的不能进入审判程序。这种强制性调解作为诉讼前的必经程序，更有利于化解社会矛盾。事实证明，诉前调解是化解社会矛盾的“利器”。例如广东法院今年第一季度，诉前联调调解案件达18331件，占调解案件总数的34.7％，绝大部分案件当事人自动履行了生效法律文书，只有1201件需要强制执行，仅占6.55％。^[6]从这些数据我们可以看到广东法院的模式——诉前调解机制可以更有效化解矛盾。笔者认为必须充分发挥法院审判权的规范作用，建立利益机制引导和鼓励非诉讼调解组织化解社会矛盾，对于属于人民法院主管范围的民事纠纷在非诉讼调解组织支持下达成调解协议后，经法院审查符合规定予以确认后具有法律效力。

2、完善联调机制，促进矛盾化解在萌芽状态。构建“党委领导、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、多方参与”的联调平台，统一在法院设立联调工作办公室，对当事人起诉至法院的各类矛盾纠纷，在立案前先行引导当事人选择人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，组织、协调相关的行政机关、事业单位、社会组织进行调解，将矛盾纠纷化解在诉讼之前。

3、完善刑事制度中的和解机制、法官挽救失足青少年制度。重视发挥刑事和解在化解社会矛盾方面的积极作用。法院通过发挥刑事和解的作用、通过法官挽救失青足少年的方法修复被破坏的社会关系。配备高素质的刑事案件主审官对符合法律规定的刑事案件进行引导调解。通过当事人双方充分交流、协商，自愿达成和解协议，有助于切实保护被害人合法权益，同时又可以有效化解双方仇怨，避免产生新的矛盾。针对案件的类型，特别是青少年犯罪的案件，因为年少无知被迫犯罪的，法官可以通过发挥司法能动性，通过各种形式挽救失足少年，帮助他们重新走入社会。

结  语

在社会转型期的特殊背景下，中央提出落实“三项重点工作”无疑是正确的。纵观近年发生的群体性事件，多是房屋征收、征地拆迁、劳动纠纷、债权债务纠纷等处理不当而引发的群体性事件，探究其原因实质是调整利益关系的问题。但当社会矛盾出现后，法院如何有效参与化解社会矛盾工作，避免矛盾激化，维护社会稳定成为一个重要的课题。笔者认为，化解社会矛盾不是靠法院“单打独斗”，更重要的是建立科学有效的矛盾纠纷机制，调动更多的社会力量参与化解矛盾工作，同时充分发挥法院能动司法的作用，参与化解社会矛盾工作，尽量把矛盾化解在萌芽状态。

（作者单位：肇庆市中级人民法院）