《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》相关问题解读

安全生产工作关系到人民群众生命财产安全，关系到改革、发展和稳定大局。党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，党的十八大以来作出一系列重大决策部署，推动全国安全生产工作取得积极进展。同时也应当看到，当前我国正处于工业化、城镇化持续推进过程中，安全生产基础薄弱，生产安全事故易发多发，尤其是重特大生产安全事故频发势头尚未得到有效遏制，造成群死群伤的重特大生产安全事故时有发生，社会影响十分恶劣。如何进一步完善安全生产监管体制机制，切实防范化解安全生产风险，是一个亟待解决的重要课题。

安全生产工作牵涉面广，需要多部门相互协作，共同推进。实践中发生的生产安全事故发生原因复杂，需要综合采用行政、刑事和经济手段予以综合惩治。一起生产安全事故发生后，一般由行政机关组成事故调查组开展事故调查，发现相关责任人员存在刑事犯罪嫌疑的，再将案件线索和证据材料移送司法机关处理。对于事故调查过程中确定相关责任人员存在刑事犯罪嫌疑的应当向司法机关移送哪些证据材料和法律文书、行政机关事故调查过程中收集的证据材料能否作为刑事诉讼证据使用、人民法院作出的生效裁判文书的送达范围，以及人民检察院如何有效开展法律监督等方面问题，一直存在较大争议，造成各部门间沟通协作不畅，安全生产犯罪案件办理周期过长，严重影响此类案件的依法公正审理，亟需采取切实措施予以解决。

中共中央、国务院2016年12月9日印发的《意见》提出，大力推进安全生产领域依法治理，健全法律法规体系。为贯彻落实《意见》要求，解决实践中存在的程序衔接方面的突出问题，应急管理部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院联合起草了《办法》，经多次座谈研讨和广泛征求意见后正式公布施行。《办法》对于建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制，依法严厉惩治安全生产违法犯罪行为，保障人民群众生命财产安全和社会稳定，具有重要意义。

《办法》第二条规定：“本办法适用于应急管理部门、公安机关、人民法院、人民检察院办理的涉嫌安全生产犯罪案件。”即《办法》适用的案件范围为安全生产犯罪案件。从广义上讲，安全生产犯罪既包括个人故意破坏生产经营设备、故意干扰生产、作业进程或者直接故意危害生产、作业人员人身安全的犯罪，也包括因过失导致发生生产安全事故的犯罪。

根据现行法律规定，对于个人故意实施的直接破坏生产、作业活动或者危害生产、作业人员人身安全的犯罪行为，应由公安机关直接立案侦查，一般不涉及行政执法与刑事司法的衔接问题。

根据安全生产法和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作；发生生产安全事故的，由县级以上人民政府负责事故调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。上述行政机关在日常执法中发现的生产经营单位或者相关个人存在的非法违法生产经营行为，可能构成非法采矿罪、非法制造、买卖储存爆炸物罪、非法经营罪或者伪造、变造国家机关印章罪等罪名，在事故调查中发现的生产经营单位或者相关责任人的违法犯罪行为，可能构成重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、消防责任事故罪、失火罪和不报、谎报安全事故罪等罪名，均需由行政机关将犯罪线索和在行政执法或者事故调查过程中收集的证据材料移送司法机关处理，有必要对相关程序衔接问题作出明确规定。

《办法》第三条对安全生产犯罪案件涉及的主要罪名作出了列举式规定，明确了应适用《办法》的安全生产犯罪案件的范围。

刑事诉讼法第五十四条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”理论上一般认为，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据，以及勘验、检查笔录等客观性较强的证据，可以直接作为刑事诉讼证据使用，但行政机关收集的证人证言、当事人陈述等言词证据，由于主观性较强，容易发生变化，且行政机关收集言词证据的程序可能不够严谨，难以保证证据内容的真实性，不宜直接作为刑事诉讼证据使用，应由侦查机关重新收集固定后才能采信。

在安全生产犯罪案件的实际处理过程中，对于行政机关收集证据材料的证据效力问题，主要存在两个有争议的问题，一是事故调查组在事故调查过程中收集的证据材料是否属于行政机关收集的证据材料，二是行政机关在行政执法和事故调查过程中形成的检验报告、鉴定意见和事故调查报告能否作为证据使用。

研究认为，首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第六十五条第二款规定：“根据法律、行政法规行使国家行政管理职权的组织，在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料，视为行政机关收集的证据材料。”据此，根据安全生产法和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规成立的事故调查组，属于依法行使事故调查权的组织，其在事故调查过程中收集的证据材料应当视为行政机关收集的证据材料。

其次，行政机关在行政执法和事故调查过程中形成的检验报告、鉴定意见和事故调查报告，在取得途径、审查方式等方面确实与实物证据以及勘验、检查笔录存在较大差别，但是，此类证据材料时效性和专业性均较强，形成过程高度依赖行政机关的专业知识，且对于非法违法生产经营现场和生产安全事故现场而言，一旦错过最佳调查时机，现场情况就难以复现，司法机关在刑事诉讼过程中难以进行再次调查或者重新检验、鉴定，如果相关检验报告、鉴定意见和事故调查报告不能作为刑事诉讼证据使用，将十分不利于此类案件的及时公正审理。《办法》第二十五条第一款明确，对于在查处安全生产违法行为或者事故调查过程中依法收集制作的检验报告、鉴定意见，以及经依法批复的事故调查报告等证据，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。实践中发现，某些安全生产犯罪案件中随案移送的事故调查报告上缺少部分甚至全部成员的签名，此类事故调查报告能否作为证据使用，各地人民法院存在分歧。研究认为，现阶段事故调查报告缺少成员签名的原因较为复杂，有的是因为法律意识不强、事故调查程序不够规范，有的则是因为事故调查组成员害怕承担责任而故意不予签名。对于缺少成员签名的事故调查报告，不宜直接予以排除，而应参照刑事诉讼法第五十六条第一款的规定精神，允许事故调查组对瑕疵予以补正或者作出合理解释。《办法》第二十五条第二款明确，事故调查组依照有关规定提交的事故调查报告没有签名的，应当予以补正或者作出合理解释。如果既无成员签名，又无法补正或者作出合理解释的，原则上不应作为刑事诉讼证据使用。

人民法院作出的生效裁判文书能否依法及时送达相关单位，直接关系到对罪犯所判处刑罚能否及时得到执行。在安全生产犯罪案件中，往往还涉及到罪犯的党纪政纪处分以及职业禁止措施的落实问题，裁判文书的送达问题更应引起重视。调研中发现，人民法院内部对于安全生产犯罪案件裁判文书的送达范围理解不一，不同地区人民法院出台的规范性文件和实际作法也不一致，迫切需要加以规范。

研究认为，确定安全生产犯罪案件中人民法院裁判文书的送达范围，应当坚持以下两个原则：第一，合法性原则。送达是刑事诉讼法确定的人民法院的法定职责，确定裁判文书的送达范围，应当以刑事实体法和程序法的规定为基础，不能不当扩大送达范围，否则可能加重人民法院工作人员的法律责任和工作负担。第二，必要性原则。刑事诉讼法第二百零二条、第二百六十四条等条文已经对裁判文书的送达范围作出了原则性规定，对于刑事诉讼法已有明确规定的，《办法》无需再重复。

根据上述原则，《办法》对于安全生产犯罪案件的裁判文书送达范围，区分两种情况作出了规定：第一，判决适用职业禁止措施的。现行法律和司法解释对人民法院判决适用的职业禁止措施的执行机关未作明确规定，结合安全生产法等法律、行政法规的规定，由承担安全生产综合监管职能的应急管理部门执行最为合适。另外，根据刑法第三十七条之一的规定，被判决适用职业禁止措施的罪犯违反人民法院作出的职业禁止措施决定的，由公安机关依法给予处罚。据此，人民法院判决适用职业禁止措施的，应当将裁判文书送达罪犯居住地的县级应急管理部门和公安机关，同时还应抄送罪犯居住地县级人民检察院，便于人民检察院依法开展法律监督。

第二，罪犯具有国家工作人员身份的，往往涉及到党纪政纪处分的落实问题，人民法院应当将裁判文书送达罪犯原所在单位，由其原所在单位或者由其原所在单位报请有关部门落实党纪政纪处分措施。《办法》还根据司法公开要求，对人民法院及时上网公布生效裁判文书作出了原则性规定，以利于社会公众及时了解事故责任人员处理情况。

安全生产工作关系重大，人民法院在依法行使审判权、严惩安全生产犯罪的同时，还应适当延伸审判职能，力争发挥更加积极的作用。现阶段实践中存在的一个问题，是人民法院作为审判机关，无权参加行政机关组织的事故调查组，事故调查组在部分事故调查处理过程中对相关法律问题把握不准，造成认定具有犯罪嫌疑、移送司法机关处理的责任人员范围不当。要解决这个问题，需要事故调查机关采取适当方式，加强与司法机关特别是人民法院的协调沟通。《办法》第二十二条明确，组织事故调查的应急管理部门及同级公安机关、人民检察院对涉嫌安全生产犯罪案件法律适用问题存在意见分歧的，必要时可以听取人民法院意见。另外，为有效纠正非法违法生产经营行为和安全生产监督管理工作疏漏，及时消除安全事故隐患，推动安全生产形势持续稳定好转，《办法》第三十条还规定，人民法院发现有关生产经营单位在安全生产保障方面存在问题或者有关部门在履行安全生产监督管理职责方面存在违法、不当情形的，可以发出司法建议。